剛剛消退的金融危機與正在發(fā)酵的債務(wù)危機，從兩個不同的極端向中國提出了兩個截然不同的前行方向：

    一個向左，要求加大社保支出，提升內(nèi)需和消費，以實現(xiàn)增長方式的轉(zhuǎn)變。

    一個向右，要求降低支出規(guī)模，控制“老齡化成本”，以防止長壽風(fēng)險帶來潛在長期債務(wù)風(fēng)險。

    在線性思維邏輯中，這確實是左右為難的一個選擇。實際上，世界上沒有絕對正確和絕對優(yōu)秀的社保制度那樣，關(guān)鍵在于哪個最適合。

    事實上，在以往幾十年里，世界各國為應(yīng)對老齡危機和改革福利制度已經(jīng)做出了極大努力，幾乎所有國家都沒能置身于外，甚至有些國家付出了沉重代價。

    以正在發(fā)酵中的歐債危機為例，其根源多樣。比如，歐元框架不完善，歐元區(qū)成員國發(fā)展水平失衡，部分成員國公共支出沒有堅守量入為出的原則；為迎合過度消費的選民需求，過度借貸為政客打開縱欲之門，等等。然而從深層看，養(yǎng)老金正是引發(fā)債務(wù)危機的最后一個誘因，這再一次充分說明：養(yǎng)老金關(guān)乎國運，牽涉民生，事關(guān)重大。

    對于現(xiàn)實中國來說，人口老齡化預(yù)期已十分嚴(yán)峻，那么，養(yǎng)老制度改革就該未雨綢繆，以此次歐債危機為鑒，按照問題清單周密部署，迎接挑戰(zhàn)，這才是應(yīng)持有的一個基本態(tài)度。

    退休年齡" data-scaytid="8">提高法定退休年齡

    在此次歐洲國家救助希臘債務(wù)危機的諸多條件中，養(yǎng)老金改革是其中重要的內(nèi)容，其中包括適當(dāng)提高女性領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，要求將公務(wù)員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡從61歲提高到65歲，并提出私人部門領(lǐng)取養(yǎng)老金要引入一個與壽命預(yù)期變化相聯(lián)系的機制。鑒于救助的急迫性，希臘議會也通過決議，規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將從60歲開始。

    就世界范圍而言，在近十年來的養(yǎng)老金改革中，提高退休年齡最為普遍，同時也最為急迫，而調(diào)整待遇率和繳費率的改革則顯得十分謹慎。從結(jié)果來看，提高退休年齡效果明顯，似乎正是由于這個原因，這類改革成為歐美發(fā)達國家最為流行的一個趨勢。

    目前，希臘、西班牙、意大利、英國、法國等國家都成功通過延遲退休的立法。截止2010年底，所有歐洲發(fā)達國家的退休年齡都在61歲以上，只有盧森堡等三個國家是60歲，英國、德國、西班牙、瑞典等絕大部分國家是65歲退休，執(zhí)行67歲退休這個最高規(guī)定的國家有2個，即冰島和挪威。未來計劃繼續(xù)提高退休年齡的國家有11個，包括英國、丹麥等國。

    歐美發(fā)達國家改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對中國社保改革具有重大的參考價值。在制度參數(shù)方面，中國基本養(yǎng)老保險主要存在兩個問題。

    一是中國基本養(yǎng)老保險的法定退休年齡是目前世界主要國家中最低的，尤其是女性退休年齡，與壽命預(yù)期嚴(yán)重脫節(jié)。

    目前，中國私人部門退休年齡男性為60歲，女性為50歲（女干部55歲）。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，2010年中國男性預(yù)期壽命是71.1歲，女性74.5歲，而西歐男性是77.4歲，女性83歲，由此推算，中國男性退休后余命約11年，女性約25年，而西歐男性平均余命約13年－14年，女性19年－20年。

    與西歐的比較結(jié)果顯示，中國退休年齡的提高，尤其是女性退休年齡的提高有很大的空間。此外，中國私人部門的實際平均退休年齡要遠遠小于法定退休年齡，雖然沒有統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐，但這是一個不爭的事實和公開的秘密。由于道德風(fēng)險等原因，提前退休普遍性的一個重要負激勵來自多年來規(guī)定的參保人“最低繳費年限15年”，而2011年生效的《社會保險法》再次將其以法律形式固定下來。

    在目前能夠掌握到的資料中，15年最低繳費年限是世界主要國家基本養(yǎng)老保險制度中門檻最低的。作為特例，法國國鐵公司等幾個少數(shù)獨立養(yǎng)老計劃，擁有歐洲最低的繳費年限37.5年，相比之下，15年最低繳費要求還不足歐洲這個“特例”的一半，由此可見，中國養(yǎng)老保險制度提高退休年齡和調(diào)整參數(shù)是非常急迫的。

    另一個問題是中國的基本養(yǎng)老保險存在潛在重大財務(wù)風(fēng)險。雖然目前基本養(yǎng)老保險制度收支現(xiàn)狀十分樂觀，制度收入連年大于支出，當(dāng)年余額高達幾千億元，但毫無疑問，這是由擴大覆蓋面這個機會窗口創(chuàng)造的。

    需要認識到，連年的財政補貼和不斷擴大的覆蓋面提高了當(dāng)年制度總收入，暫時將財務(wù)隱患掩蓋起來；退休年齡太低和繳費年限太短等因素造成的潛在財務(wù)風(fēng)險，完全被轉(zhuǎn)型成本缺位的歷史債務(wù)混淆起來；所有這些合理與不合理、客觀與人為、短期與長期的財務(wù)風(fēng)險混合在一起，一攬子打包推給了未來。表面上制度積累逐年提高，實際上財務(wù)風(fēng)險不斷累積，隨著擴大覆蓋面的窗口的逐漸閉合，隱性風(fēng)險顯性化和隱性債務(wù)貨幣化到來之日，就是中國基本養(yǎng)老保險制度陷入財務(wù)危機之時。

    明確個人賬戶定位

    如果說提高退休年齡等改革是試圖降低財政支出、控制“老齡化”成本等治標(biāo)的臨時性措施的話，那么，結(jié)構(gòu)式改革就可稱之為一個治本的制度性改革。

    在諸多歐洲福利國家逐漸滑向債務(wù)國家的過程中，存在這樣一種規(guī)律性現(xiàn)象：凡是進行了結(jié)構(gòu)性制度改革的國家，其制度財務(wù)狀況大多要好于參數(shù)式改革的國家，且基本上與債務(wù)危機無緣。

    歐洲實行結(jié)構(gòu)性制度改革的國家分為兩組，一組是引入名義賬戶制（NDC）以替代傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，它們是波蘭、拉脫維亞、意大利和瑞典。另一組是英國和德國。其中，英國引入DC型積累制以替代DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，目前兩個制度平行運轉(zhuǎn)，隨著越來越多的“新人”加入新制度，最終完成制度的轉(zhuǎn)型；德國實行的是全新的“積分制”，參保人根據(jù)一生繳費換取和積攢的積分，退休時再根據(jù)調(diào)節(jié)因子的系數(shù)貼現(xiàn)后以時價兌換成養(yǎng)老金。對英國和德國的制度改革，我們可稱之為混合型制度改革。

    上述六國的改革雖然路徑不同，模式也有差異，但它們的改革目標(biāo)卻是相同的，即引入?yún)⒈Ｈ藗€人因素，調(diào)動個人積極性，讓個人承擔(dān)起一定的養(yǎng)老責(zé)任，徹底放棄國家包攬兜底的傳統(tǒng)制度模式，將其轉(zhuǎn)換為國家與個人合理分擔(dān)的制度模式，以期降低個人對國家的完全依賴，將個人替代率與個人的貢獻結(jié)合起來。

    十幾年來，上述六個實行結(jié)構(gòu)式改革的國家各項指標(biāo)均好于其他國家，國家財政負擔(dān)明顯降低。

    目前，中東歐新興市場普遍引入個人賬戶和建立混合型制度，發(fā)達國家的改革中積極引入賬戶因素，就是將養(yǎng)老責(zé)任向個人轉(zhuǎn)移。引入個人賬戶之后，不管賬戶是虛擬的還是真實的，都實現(xiàn)了調(diào)動參保人繳費積極性和部分轉(zhuǎn)移國家財政責(zé)任的改革目標(biāo)。

    近幾年來，中國相繼建立了“新農(nóng)保”和“城鎮(zhèn)居保”，基本實現(xiàn)了全覆蓋，但主要問題還是沒有解決，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度中個人賬戶的定位始終沒有明確，實賬積累的巨大轉(zhuǎn)型成本難以解決，進而導(dǎo)致個人賬戶做實試點進程半途而廢，空賬運行的賬戶與做實試點的賬戶長期并存，個人賬戶承載的個人養(yǎng)老責(zé)任及其功能從未實現(xiàn)，統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制的目標(biāo)完全落空。

    十年前遼寧省做實個人賬戶試點時，其規(guī)定的賬戶資金不能用于當(dāng)期統(tǒng)籌基金支付缺口的底線，在2010年被突破，這個重大政策變動意味著，統(tǒng)賬結(jié)合制將面臨著是否向名義賬戶制邁進的十字路口。十年來做實賬戶試點中遇到的巨大困難說明，我們的制度到了二次改革的時候了，而遼寧政策變動應(yīng)該被看做是一個新起點。

    “十二五”規(guī)劃中未對做實個人賬戶做出安排，就說明統(tǒng)賬結(jié)合的長期制度目標(biāo)與短期戰(zhàn)術(shù)部署之間呈混沌狀態(tài)，個人賬戶何去何從依舊茫然，賬戶是進行實賬積累還是空賬運行還未有定論。但是國際經(jīng)驗告訴我們，取消賬戶無疑是走回頭路，而保留賬戶并徹底實行名義賬戶制，則是一個有效的替代性制度安排和可供選擇的過渡性改革路線圖，它既可避免轉(zhuǎn)型成本，又可調(diào)動個人積極性，進而實現(xiàn)控制“老齡化成本”的制度目標(biāo)。

    事實上，希臘的基本養(yǎng)老保險采取的也是與中國幾乎完全相同的統(tǒng)賬結(jié)合制。但在希臘的債務(wù)危機中，只有統(tǒng)籌部分成為國家財政負擔(dān)，進而變成債務(wù)危機的一個誘因，而賬戶部分則沒有被卷入進去，實行的依然是多繳多得的DC型完全積累制。相比較之下，中國基本養(yǎng)老保險制度隱藏的財務(wù)風(fēng)險更大。

    發(fā)揮養(yǎng)老的市場作用

    在稀釋“老齡化成本”的諸多途徑中，不僅要調(diào)動個人的積極性，還要充分發(fā)揮市場的作用。

    如果將強制性基本養(yǎng)老金（公共養(yǎng)老金）視為“國家”的話，那么，自愿性的企業(yè)補充養(yǎng)老金或企業(yè)年金就是“市場”。

    作為此輪債務(wù)危機的重災(zāi)區(qū)，希臘的養(yǎng)老金制度嚴(yán)重失衡，結(jié)構(gòu)畸形：第一支柱的公共養(yǎng)老金負擔(dān)沉重，而第二支柱自愿型的私人養(yǎng)老金“職業(yè)保險基金”2002年才剛剛建立，由雇員和雇主共同繳費。截至2007年，參與人數(shù)僅為1.18萬人，僅占492萬勞動人口的0.2%；全部資產(chǎn)僅為2460萬歐元，占當(dāng)年2289億歐元GDP的0.01%.

    相較于希臘，人口僅1600萬的荷蘭，其職業(yè)年金參與率高達69.3%.2007年，荷蘭的GDP為5595億歐元，而職業(yè)年金資產(chǎn)竟然是它的132%，高達7398億歐元。職業(yè)年金如此發(fā)達，必然會減輕第一支柱的財務(wù)負擔(dān)。再看美國。2007年美國自愿型私人養(yǎng)老金資產(chǎn)總額為10.3萬億美元，占當(dāng)年13.8萬億美元GDP的73.9%，參與人數(shù)為1.43億人，參與率為61%.發(fā)達的職業(yè)年金，為彌補美國公共養(yǎng)老金低下的替代率和待遇率做出了貢獻。也正是由于這個原因，美國第一支柱公共養(yǎng)老金的財務(wù)狀況不僅非常好，目前累計余額高達2.54萬億美元，占全球公共養(yǎng)老金資產(chǎn)總額的將近一半，而且半個世紀(jì)以來還為美國預(yù)算平衡做出了難以估量的巨大貢獻。

    目前，中國養(yǎng)老保障的第二支柱企業(yè)年金的發(fā)展水平并不高，截至2010年底，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)為1335萬人，其經(jīng)濟活動人口參與率剛剛超過1%，基金累計結(jié)存2809億元，占GDP比重還不到1%.這兩個數(shù)據(jù)僅僅略好于希臘。

    中國企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀，與現(xiàn)在的經(jīng)濟總量及未來發(fā)展的需求相比相差距十分懸殊，多層次和多支柱的養(yǎng)老保障框架遠沒建立起來，不但不能擔(dān)負起分散長壽風(fēng)險和分擔(dān)基本養(yǎng)老保險及其財政壓力的作用，甚至還嚴(yán)重制約了三年半前就曾宣布的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點的正常進行。

    由于基本養(yǎng)老保險承擔(dān)著幾乎全部養(yǎng)老責(zé)任，企業(yè)年金的發(fā)展速度遠跟不上基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，所以，在中國養(yǎng)老金制度框架中，政府承擔(dān)著全部責(zé)任和風(fēng)險，以企業(yè)年金為標(biāo)志的市場作用被嚴(yán)重忽視并排除在外。應(yīng)該看到，在中國基本養(yǎng)老保險制度存在諸多風(fēng)險隱患的情況下，企業(yè)年金應(yīng)真正成為分散基本養(yǎng)老保險風(fēng)險的一個補充保險制度。

    重建多繳多得原則

    DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制的一個特征是具有很好的再分配因素，但激勵性很差；30年前在智利誕生DC型積累制特征正好與之相反。十幾年來歐洲社保制度改革的過程實際就是在傳統(tǒng)制度中不斷引入和強化“智利因素”、弱化和消除再分配因素的過程。

    DB型制度的再分配特征既成就了福利國家的誕生，但也是福利剛性和滋生道德風(fēng)險的溫床。例如，提前退休和降低繳費年限等現(xiàn)象的普遍存在就是DB型制度難以克服的一個制度缺陷，這些道德風(fēng)險的發(fā)生，其客觀后果相當(dāng)于人為地拉高了贍養(yǎng)率，提升了“老齡化成本”，減少了制度收入，加大了債務(wù)風(fēng)險。

    十幾年前，中國統(tǒng)賬結(jié)合的制度設(shè)計者，試圖在歐洲的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制與智利的DC型積累制之間走出第三條道路。但十幾年后的現(xiàn)實是，賬戶的激勵作用由于賬戶比例的縮小而式微，由于沒有做實而空轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌部分的再分配作用由于制度碎片化和區(qū)域分割等因素，也沒有發(fā)揮出來。

    特別要看到的是，由于養(yǎng)老金增長率難以跟上社會平均工資增長率，來自外部的行政干預(yù)，已打破個人賬戶與社會統(tǒng)籌的兩個制度規(guī)則的邊界，參保人的當(dāng)年繳費與未來權(quán)益已經(jīng)看不到任何精算聯(lián)系，多繳多得的激勵敏感性降到最低水平。于是，千方百計設(shè)法提前退休、通過斷保和逃費等不同手段把繳費年限人為縮小到最低限，將費基和費率等所有參數(shù)人為降到最低限的情況時有發(fā)生，種種道德風(fēng)險嚴(yán)重地侵蝕著制度的當(dāng)期收入和長期財務(wù)潛力。

    養(yǎng)老金統(tǒng)一調(diào)待最終導(dǎo)致縱向和橫向再分配因素統(tǒng)統(tǒng)無影無蹤，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲：使高養(yǎng)老金更高，低養(yǎng)老金更低；低收入與高收入退休群體之間的差距一年比一年拉大；養(yǎng)老金高于工資的倒掛現(xiàn)象已不稀奇；養(yǎng)老金領(lǐng)取者中，高齡群體出現(xiàn)兩極分化?？傊?，社會保障制度的再分配功能受到“逆向分配”現(xiàn)象的極大損害。

    由于存在上述種種問題，制度收入和繳費供給就必然趨小，而制度支出和待遇支付就必然趨大，二者交合起來，制度財務(wù)風(fēng)險與日俱增。

    固然，外部干預(yù)上調(diào)養(yǎng)老金，是在待遇水平增長率跟不上社會平均工資增長率背景下，所采取的一項不得已而為之的行政補充手段，對遏制養(yǎng)老金增長率惡性下降起到了極大的緩解作用。這個行政彌補措施非常及時，如果將之作為一個臨時性過渡辦法，可為尋求代替制度贏得時間，但如果長期沿用下去，其破壞性也是顯而易見的。

    如同其他任何制度建設(shè)那樣，每個階段社保制度建設(shè)的重點和目標(biāo)是不同的，其概念內(nèi)涵也是不一樣的。在現(xiàn)階段，強化激勵因素和重塑再分配觀念是整頓制度的第一要務(wù)，二者關(guān)系緊密相關(guān)。

    首先，加強繳費和待遇的緊密聯(lián)系，可以最大限度地調(diào)動參保積極性，迅速擴大覆蓋面，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，否則，覆蓋面長期狹小，對被排斥在外的弱勢群體而言是最大的不公平。

    其次，如同銀行存款一樣，只有多繳多得是對全體參保人權(quán)益的最大保護，尤其對最低收入群體參保人而言更是如此。否則，少繳費多得養(yǎng)老金，則是不公平的，重要的是，在現(xiàn)階段不利于擴大覆蓋面。

    最后，制度收入的根本來源在于繳費人數(shù)的擴大和繳費數(shù)量的增加，而只有通過合理的激勵才能實現(xiàn)這個目的。反過來，實現(xiàn)了長期的制度財務(wù)平衡，才能保護參保人免受類似希臘債務(wù)危機導(dǎo)致的養(yǎng)老金制度破產(chǎn)的侵害，否則，來自納稅人的財政收入用以轉(zhuǎn)移支付參保人的養(yǎng)老金，這也沒有真正體現(xiàn)社會公正。

    平衡養(yǎng)老水平與經(jīng)濟發(fā)展

    在剛剛經(jīng)歷過的全球金融危機中，很多國家都實行了擴大財政支出和拉動內(nèi)需的擴張政策。從過去幾十年的社會保障制度史可知，社會保障和福利制度的重大政策變動常常發(fā)生在或是經(jīng)濟大蕭條、或是經(jīng)濟大發(fā)展這兩種極端情況下。

    “二戰(zhàn)”后，希臘福利制度的發(fā)展曾有兩個鼎盛時期。一是1978年以前，尤其是1967年－1978年這十多年間，當(dāng)人均GDP跨入1000美元－5000美元這個階段時，福利制度出現(xiàn)了趕超的跡象。但到了1978年到2000年，希臘經(jīng)濟增速緩慢，平均不到3%，并階段性地出現(xiàn)負增長，這時，以往的福利制度顯得力不從心。

    第二個福利膨脹時期發(fā)生在2001年加入歐元區(qū)之后，這一時期，希臘人均GDP從2001年的1.2萬美元，躥升至2008年的3.1萬美元，八年間翻一番多。進入歐元區(qū)這十年來，希臘的一次分配和二次分配中的福利趕超后果集中表現(xiàn)為“三高”，即高工資、高福利、高保障。雖然2007年左右希臘發(fā)現(xiàn)福利制度走過了頭，采取一些緊縮和改革措施，但為時已晚。

    其實，歐洲很多高福利國家在歷史上都曾出現(xiàn)過類似的經(jīng)歷和教訓(xùn)：在經(jīng)濟繁榮時過度提高福利水平，待進入穩(wěn)態(tài)之后則悔之晚矣。

    中國建立社會保障制度十幾年來，全程伴隨著經(jīng)濟高速增長的大好時機，還遇到過兩次大危機1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機。大繁榮的歷史機遇與大危機的空前挑戰(zhàn)這兩種極端情況，都推動了社保制度的快速發(fā)展。雖然，從替代率、待遇率、養(yǎng)老金支出占GDP比重等指標(biāo)來看，中國社保制度無疑還存在較大提升空間，與國際平均水平還存在很大差距，但同時也應(yīng)注意和考慮一些潛在因素和傾向。

    首先，要防止經(jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生的錯覺和錯位的影響。雖然中國經(jīng)濟總量已升至世界第二，但2010年人均GDP僅為4283美元，世界排名為第95名。社會保障水平的確定應(yīng)在經(jīng)濟總量和人均水平之間尋找一個結(jié)合點，而不應(yīng)就某一指標(biāo)簡單地向發(fā)達國家看齊，經(jīng)濟總量的概念容易誤導(dǎo)人們對福利水平的正確理解。

    其次，轉(zhuǎn)變增長方式是中國未來一項長期而艱巨的任務(wù)，社保制度作為生產(chǎn)要素之一，無疑要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但同時它也是二次分配制度中的一個重要環(huán)節(jié)，無論是在拉動內(nèi)需促進轉(zhuǎn)變方面，還是在建立退休收入來源多元性方面，都不能大包大攬，要有一個準(zhǔn)確的定位，不要期望值過高，否則，社保制度的功能和支出水平的設(shè)定有可能出現(xiàn)偏差。

    再次，要避免大起大落的極端傾向發(fā)生。經(jīng)濟高增長時與經(jīng)濟危機來臨時，都容易誘發(fā)附加福利項目和提高水平的傾向。要吸取當(dāng)年的希臘和歐洲其他國家在這方面的教訓(xùn)：經(jīng)濟永遠在高位運行是不可能的，因此，繁榮時制定的政策一定要充分考慮到蕭條時的適應(yīng)性，高速增長時，一定要預(yù)測到未來經(jīng)濟進入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性等問題。

    再有，要防止公共養(yǎng)老金體系過于繁雜。美國公共養(yǎng)老金制度簡單明了，架構(gòu)單一，但歐洲的制度體系遠比美國浩繁，就連本國人也時常難以分清，要靠養(yǎng)老金專業(yè)律師來指導(dǎo)。復(fù)雜的公共養(yǎng)老金制度不知不覺中容易整體推高待遇率，這大概就是導(dǎo)致歐洲國家養(yǎng)老金總體水平高于美國的原因之一。

    最后，要充分認識到社保制度的雙刃性。任何福利制度對勞動力市場彈性、勞動參與率、就業(yè)率和企業(yè)競爭力等都將或多或少產(chǎn)生負面影響。不同的發(fā)展階段和經(jīng)濟水平對福利水平的理解是有差異的，要解決的主要矛盾也存在差異。比如，在初級階段，就業(yè)常常被視為是“第一福利”，甚至其影響社會穩(wěn)定的重要性要大于社保水平。因此，不同發(fā)展水平下，福利水平與勞動力市場彈性之間的權(quán)重是不一樣的，要將二者之間的平衡點與當(dāng)前需要解決的主要矛盾結(jié)合起來。例如，幾十年來，美國的失業(yè)率始終低于歐洲，這不能說不與美國較低的養(yǎng)老金和失業(yè)金有一定的關(guān)系。

    厘清保險與救助邊界

    基本養(yǎng)老保險制度的精髓在于“保險”二字。在這個制度100多年前的起源階段，及“二戰(zhàn)”后建立福利國家的初始階段，國家財政補貼并無任何介入，作為“守夜人”，國家的功能僅在于立法和監(jiān)督，公共養(yǎng)老金完全是一個自我平衡的保險制度。

    但20世紀(jì)50年代－70年代以來，凱恩斯主義盛行，經(jīng)濟繁榮，福利國家建成和福利制度擴張使國家對養(yǎng)老制度實行了全面干預(yù)，慷慨的轉(zhuǎn)移支付便在一些養(yǎng)老保險制度中出現(xiàn)。進入70年代以后，隨著老齡化加劇，在制度收支逐漸出現(xiàn)財務(wù)缺口時，給予補貼便成為常態(tài)和剛性，最終從一個雙方繳費（雇員和雇主）的保險制度，演變成一個三方繳費制度，即國家作為繳費的一方，并逐漸被合法化。

    20世紀(jì)80年代－90年代至今，歐洲大部分公共養(yǎng)老金都演變?yōu)槿嚼U費的共擔(dān)分責(zé)制度。為彌補不斷擴大的收支缺口，在雇主和雇員的繳費難以提高的情況下，唯有單方提高國家的繳費才是最可行的。這就是養(yǎng)老金制度從最初的“需要財政”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;卷入財政”直至“裹挾財政”，并最終演變?yōu)樨斦?，甚至成為債?wù)危機一個誘發(fā)因素的發(fā)展脈絡(luò)。

    與歐洲相比，美國公共養(yǎng)老金制度一個最大的區(qū)別在于，從它建立之日起就從未接受過財政補貼。76年來，每當(dāng)制度運行出現(xiàn)財務(wù)收支風(fēng)險時，都采用調(diào)整制度參數(shù)的方式讓其自動回復(fù)財務(wù)自我平衡的功能。因此，美國公共養(yǎng)老金制度不但從未動用過財政一個美元，而且其龐大的基金盈余反而為支持財政平衡起到了巨大作用。于是，美國財政補貼非常集中，瞄準(zhǔn)度非常高，只有兩個制度來自財政補貼即“低保”（SSI）和“老年醫(yī)療保險”（Medicare），前者的實際受益人口主要為老年退休人口，后者是專門為老年人建立的獨立醫(yī)保制度。

    歐洲的教訓(xùn)與美國的經(jīng)驗，對中國養(yǎng)老金制度具有特殊參考價值，即繳費型養(yǎng)老制度與非繳費型養(yǎng)老制度之間應(yīng)劃清邊界，其本質(zhì)是在財政與保險之間、保險制度與救助制度之間劃清邊界，在立法上切斷繳費型保險制度“裹挾”財政的潛在可能性。

    但在現(xiàn)實中，中國公共養(yǎng)老金制度從1997年頒布“26號文件”正式確立之日起，就開始接受財政轉(zhuǎn)移支付，其規(guī)模一年大于一年，例如，2000年是338億元，2006年是971億元，2010年高達1954億元。1998年－2010年累計轉(zhuǎn)移支付高達10254億元，占目前累計余額的三分之二。這里強調(diào)的是，如此巨大的財政補貼并不是出于解決轉(zhuǎn)型成本的需要，事實上也幾乎沒用于支付轉(zhuǎn)型成本。實際上，13個省份做實賬戶試點的累計資金僅為2039億元，相對于1萬億元的累計財政補貼，完全可以忽略不計。當(dāng)然，統(tǒng)籌層次低下為向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)造了“條件”，但從全國范圍的制度收支余額計算，財政轉(zhuǎn)移還是可以免除的，所以，統(tǒng)籌層次低下的因果論也是不成立的。如果說此舉的背后可能存在一個非技術(shù)性因素，即國家補貼一定程度上被視為一項政治工程，那么，財政補貼的客觀效果反倒不利于制度的長期建設(shè)。

    綜上，首先要厘清繳費型與非繳費型養(yǎng)老保險之間的制度邊界，相當(dāng)于在養(yǎng)老金制度與財政風(fēng)險之間建立一個永久性的防火墻，潛藏債務(wù)危機的養(yǎng)老金因素在制度上可以根除。同時，才能實現(xiàn)兩個制度在財務(wù)上都是健康的，二者相互彌補對方的缺陷，財力集中，責(zé)任明晰。其次，繳費型的保險制度注重的是財務(wù)的自我平衡性，非繳費型的救助制度的功能是再分配，如果各自的優(yōu)勢都得以發(fā)揮，在預(yù)算平衡約束下，繳費型的養(yǎng)老金制度建設(shè)便會擯棄財政的依賴性，自動產(chǎn)生調(diào)節(jié)各個參數(shù)的內(nèi)生動力和機制，以保持制度的可持續(xù)性。