財(cái)政體制是造成社保領(lǐng)域“劃疆而治”的主要原因

　　“你必須從零開始，跟我抱怨也沒用，上面沒這個(gè)政策，公司也沒辦法?！痹谫F州某國(guó)企工作了5年的劉小平，來到北京工作后得知，他以前的社保全部歸零了。

　　北京中關(guān)村某高科技公司人力資源經(jīng)理夏欣已經(jīng)記不清多少次跟新同事做這種解釋了，“將心比心，雖然不是我的錯(cuò)，但每次給同事們解釋社保政策時(shí)，都感覺挺對(duì)不起他們的?！?/P>

　　夏欣在人力資源圈里的朋友告訴她，事情正在起變化，國(guó)家正在規(guī)劃全國(guó)社保一盤棋。

　　誰來兜底

　　國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所不久前完成了一份報(bào)告——《全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法研究》。該報(bào)告的領(lǐng)銜專家、發(fā)改委社會(huì)發(fā)展所所長(zhǎng)楊宜勇向本刊透露，此報(bào)告已經(jīng)上報(bào)給發(fā)改委、人力資源和社會(huì)保障部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》起草小組。

　　這份報(bào)告要解決的關(guān)鍵問題是，中國(guó)勞動(dòng)力的異地流動(dòng)已相當(dāng)普遍，但社保的異地轉(zhuǎn)續(xù)卻相當(dāng)困難，“劃疆而治”被認(rèn)為是社保領(lǐng)域的“中國(guó)特色”。

　　楊宜勇認(rèn)為，要理解中國(guó)社?！肮脂F(xiàn)狀”，必須從中國(guó)社保模式的選擇和現(xiàn)行的財(cái)政體制說起。

　　從國(guó)際上看，社保模式一般是兩種：完全現(xiàn)收現(xiàn)付（社會(huì)統(tǒng)籌）、完全個(gè)人賬戶積累，其中選擇任何一種單一模式都不牽扯到社保的轉(zhuǎn)續(xù)問題。但中國(guó)的特殊在于，我們選擇的是兩種模式的結(jié)合。也就是說，每個(gè)城鎮(zhèn)職工的社保費(fèi)用大部分來自個(gè)人所屬單位、政府財(cái)政支付，小部分來自個(gè)人工資抵扣（繳費(fèi)工資的8%）構(gòu)成。

　　按道理，一旦發(fā)生人口的異地流動(dòng)，兩部分社保繳費(fèi)都應(yīng)該轉(zhuǎn)續(xù)到人口流入地，但現(xiàn)行社保制度規(guī)定，流動(dòng)就業(yè)者須在一個(gè)地方工作15年，才能享受退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金的待遇；就業(yè)者如果在一地工作不滿15年而“流動(dòng)”到外地，只能帶走個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分，無法享受社會(huì)統(tǒng)籌部分的權(quán)益。

　　“不難理解，近年來為什么屢次發(fā)生農(nóng)民工參保之后又無奈地退保的事情?！?/P>

　　“財(cái)政體制是造成社保領(lǐng)域‘劃疆而治’的主要原因。”楊宜勇介紹，由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行財(cái)政“分灶吃飯”的體制，使社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會(huì)影響地區(qū)的局部利益。轉(zhuǎn)出就是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任，轉(zhuǎn)入就意味著承擔(dān)責(zé)任。

　　加之中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部貧困省區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距過大，各地的社會(huì)保障水平也相去甚遠(yuǎn)；盡管國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，但各地還是只愿轉(zhuǎn)出，不愿轉(zhuǎn)入，特別是城市無法接收農(nóng)村保戶轉(zhuǎn)入，發(fā)達(dá)地區(qū)不愿意接收欠發(fā)達(dá)地區(qū)保戶轉(zhuǎn)入。

　　“戶籍制度也在某種程度上固化了社保體系‘畫地為牢’的格局?！爆F(xiàn)有社保制度規(guī)定，當(dāng)?shù)貞艏畱?yīng)在當(dāng)?shù)貐⒈?。楊宜勇直言，這種社會(huì)保險(xiǎn)與戶籍掛鉤的管理辦法對(duì)于社保關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)極為不利。

　　既然由地方政府統(tǒng)籌社保難以協(xié)調(diào)各地利益，為什么不可以由中央政府組織統(tǒng)籌？“誰統(tǒng)籌誰就要財(cái)政兜底，現(xiàn)在的問題是誰都不愿意兜底，中央也不愿意兜底。再說，如果中央兜底，地方政府沒有統(tǒng)籌功能，完全是替別人看錢，它敞開花怎么辦？”

　　借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)

　　高層對(duì)跨區(qū)域社保的緊迫性其實(shí)有足夠的認(rèn)識(shí)。中共“十七大”報(bào)告明確指出，為加快建立全國(guó)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，必須加快制定全國(guó)統(tǒng)一的社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。

　　“‘十七大’很多具體的東西就是管5年的。5年內(nèi)，能提早一天做到應(yīng)該提早一天做到。國(guó)家發(fā)改委黨組在‘十七大’之后高度重視這個(gè)問題，這個(gè)課題的背景就是要認(rèn)真貫徹落實(shí)‘十七大’精神，實(shí)際上就是要切實(shí)兌現(xiàn)對(duì)老百姓的承諾。 ”

　　接到任務(wù)后，從2007年下半年開始，楊宜勇與他的課題組調(diào)研了與社保有關(guān)的所有部委以及北京、寧波、珠海等城市，“經(jīng)常悄悄地去，悄悄地回來”。

　　調(diào)研歸來，課題組認(rèn)為，在養(yǎng)老金問題上，中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶積累的養(yǎng)老金繳納模式其實(shí)基本可以不必變，需要變的只是支付方式而已。“

　　之所以做出這樣的判斷，是因?yàn)檎n題組受到了歐盟模式的啟發(fā)。上世紀(jì)90年代，楊宜勇多次到比利時(shí)、荷蘭、德國(guó)深入考察過歐洲各國(guó)社保制度。

　　歐盟目前的社保轉(zhuǎn)續(xù)辦法是“工作地繳費(fèi)，分段記錄；退休地發(fā)放，全國(guó)結(jié)算”。勞動(dòng)者可以先后在不同的國(guó)家就業(yè)，不論在哪個(gè)國(guó)家工作并繳納社保費(fèi)，都可以在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行權(quán)益記錄。將來在任何一個(gè)國(guó)家退休，都可以通過相關(guān)憑證就地享受養(yǎng)老保障。

　　“歐盟國(guó)與國(guó)之間都能達(dá)成協(xié)議，咱們省與省之間為什么不能呢？”

　　具體到中國(guó)，楊宜勇認(rèn)為，不管采取什么改革方案，目前全國(guó)2000來個(gè)統(tǒng)籌單位都過于零碎，首先應(yīng)該將統(tǒng)籌層次盡快統(tǒng)一提高到省級(jí)。全省執(zhí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例統(tǒng)一規(guī)定，基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和統(tǒng)籌項(xiàng)目統(tǒng)一，基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法統(tǒng)一?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金由省級(jí)統(tǒng)一調(diào)度使用，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級(jí)直接管理。勞動(dòng)力省內(nèi)流動(dòng)時(shí)，無需轉(zhuǎn)續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。

　　新辦法怎么解決勞動(dòng)力跨省流動(dòng)后的社保問題？楊宜勇打了個(gè)比方：假如你在上海工作5年，北京工作5年，西安工作5年，交的錢放在3個(gè)城市的社保中心，退休后每月各地按三分之一打給你個(gè)人銀行賬戶里就行了。

　　“轉(zhuǎn)續(xù)既麻煩，也沒必要。我們就是要把復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化，千萬不要再把簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化了，所以真正的以人為本就體現(xiàn)在這里?！?/P>

　　至于醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)，課題組的新思路是，將現(xiàn)行的計(jì)算連續(xù)繳費(fèi)年限的做法，改為計(jì)算累積繳費(fèi)年限。農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)應(yīng)執(zhí)行城鎮(zhèn)職工的辦法。如果其累計(jì)繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到當(dāng)?shù)匾?guī)定年限的，退休后應(yīng)享受當(dāng)?shù)赝诵萑藛T的同等待遇。如果最后繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)沒有達(dá)到當(dāng)?shù)匾?guī)定年限，又主動(dòng)返回農(nóng)村的，其個(gè)人賬戶結(jié)余金額可以一次性結(jié)清并付給其本人。如果在城鎮(zhèn)就業(yè)期間發(fā)生階段性失業(yè)，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)根據(jù)具體情況與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等辦法處理。

　　醫(yī)療保險(xiǎn)的跨省轉(zhuǎn)續(xù)同樣牽涉到各省的利益平衡問題。為此，課題組建議，中央財(cái)政應(yīng)該拿出錢來建立國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)調(diào)劑基金?！案鶕?jù)以往經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)基金數(shù)額保持在全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)年平均投入總額的2%左右為宜?！?/P>

　　該基金的作用主要是兩個(gè)方面：一是用于補(bǔ)助勞動(dòng)力從欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼給發(fā)達(dá)地區(qū)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；二是對(duì)異地就醫(yī)的票據(jù)審核進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　例如，四川的基本醫(yī)療保險(xiǎn)受益人到北京去看病，病歷和票據(jù)可以由四川基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托北京相關(guān)機(jī)構(gòu)審核，四川應(yīng)支付給北京相當(dāng)于保險(xiǎn)票據(jù)的0.5%～1%的審核費(fèi)用，這部分可以由國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)調(diào)劑基金支出。

　　此外，針對(duì)中國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)方面保守性、臨時(shí)性的決定多于法律、法規(guī)，課題組建議，應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，從法律高度明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次及轉(zhuǎn)續(xù)辦法；針對(duì)各地存在社保信息壁壘，課題組建議，應(yīng)加快研制和設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫在地市間、省市間乃至全國(guó)范圍的聯(lián)網(wǎng)與信息共享，做到流動(dòng)人員隨到、隨交、隨記賬、隨辦轉(zhuǎn)移。

　　社保轉(zhuǎn)續(xù)方案的探索進(jìn)程

　　據(jù)楊宜勇透露，人力資源與社會(huì)保障部也在制定社保轉(zhuǎn)續(xù)方案。其中，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)已被提上正式議程?！拔覀冎还艹龇桨福詈笤诙啻蟪潭壬习凑者@個(gè)辦我們也不知道。不過，最晚‘十八大’之前社?？隙軐?shí)現(xiàn)全國(guó)合理轉(zhuǎn)續(xù)，最早什么時(shí)候就說不具體了?！?/P>

　　北京市宣武區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)王志東對(duì)發(fā)改委這個(gè)方案給予了較高評(píng)價(jià)。他認(rèn)為，“這個(gè)方案是社保轉(zhuǎn)續(xù)思路上的一個(gè)突破，不失為一種可以探索的方案”。

　　與學(xué)者和政府機(jī)構(gòu)一樣，企業(yè)的人力資源經(jīng)理們也非常關(guān)注社保轉(zhuǎn)續(xù)方案的制訂進(jìn)程。

　　“歐盟各國(guó)發(fā)展比較平衡，我們省與省之間實(shí)力差距太大。”北京全景視覺網(wǎng)絡(luò)科技有限公司高級(jí)人力資源經(jīng)理金虹說，她現(xiàn)在的心情一則以喜，一則以憂。喜在全國(guó)社保一盤棋可能就要實(shí)現(xiàn)，憂在她認(rèn)為“解決這個(gè)問題的根本還在縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)的貧富差距”。

　　太極集團(tuán)人力資源總監(jiān)徐錦力認(rèn)為，發(fā)改委這個(gè)方案“還非常粗放，還需要完善的實(shí)施細(xì)則”。從實(shí)際操作角度出發(fā)，徐錦力提出了一連串問題：省級(jí)統(tǒng)籌如何才能實(shí)現(xiàn)？現(xiàn)在的個(gè)人賬戶并沒有一個(gè)存折，是虛擬賬戶，這個(gè)賬戶如何才能做實(shí)？這個(gè)方案是否經(jīng)過實(shí)際測(cè)算，測(cè)算下來大家是繳得更多了還是少了？從事業(yè)單位到企業(yè)之間相互跳槽怎么交保費(fèi)？

　　黑龍江的省級(jí)統(tǒng)籌試驗(yàn)似可說明，金虹和徐錦力的擔(dān)心并非多余。

　　自2005年開始，黑龍江省就率先實(shí)現(xiàn)了省級(jí)社保大數(shù)據(jù)庫集中。如今，黑龍江省中心數(shù)據(jù)庫已經(jīng)管理了1000 多萬人口信息。截至2007年底，符合全國(guó)通用標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障卡已經(jīng)在黑龍江統(tǒng)一發(fā)放了50多萬張。在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)，黑龍江社保局副局長(zhǎng)姚麗英坦陳：“黑龍江的省級(jí)統(tǒng)籌雖然取得了很大的成效，但由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些目前無法解決的相關(guān)問題也紛紛出現(xiàn)，比如繳費(fèi)比例全國(guó)最高、退休金倒掛等。這都表明，我們僅僅只是邁出了省級(jí)統(tǒng)籌的第一步。”

　　受國(guó)家醫(yī)保調(diào)劑基金設(shè)立的啟發(fā)，日本武田藥業(yè)（中國(guó)）HR總監(jiān)劉桂芳建議，應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政出面成立養(yǎng)老統(tǒng)籌調(diào)劑基金，以補(bǔ)充各地省級(jí)統(tǒng)籌差異。她同時(shí)建議，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)所或其他部委研究機(jī)構(gòu)的社保轉(zhuǎn)續(xù)方案應(yīng)盡早公布，公開征求民眾反饋意見。