受種種復(fù)雜因素影響，近年來我國各類自然災(zāi)害頻發(fā)。僅以2010年為例，就相繼發(fā)生了青海玉樹地震、西南大旱、波及全國東南西北的洪澇災(zāi)害、舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害等重大災(zāi)害。

　　我國自然災(zāi)害資金保障體系的制度框架設(shè)計

　　文·馮俏彬

圖片1

　　受種種復(fù)雜因素影響，近年來我國各類自然災(zāi)害頻發(fā)。僅以2010年為例，就相繼發(fā)生了青海玉樹地震、西南大旱、波及全國東南西北的洪澇災(zāi)害、舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害等重大災(zāi)害。相應(yīng)地，各級政府用于處置這些事件的花費也一次比一次多，下面是我們通過公開媒體和網(wǎng)絡(luò)收集到的一些數(shù)據(jù)：

　　2008年南方雪災(zāi)期間，僅中央財政就支出了27億元；

　　2008年汶川地震：中央財政僅用于應(yīng)急搶險一項就達(dá)700億元之巨，災(zāi)后重建近7000億元的支出中，中央財政承擔(dān)了2203億元；

　　2009年初北方旱災(zāi)，中央財政支出4億元；

　　2010年春季，西南5省大旱，中央財政先后下達(dá)抗旱補(bǔ)助資金12.92億，另外據(jù)報道云南財政投入抗旱的資金高達(dá)27.75億元；

　　2010年玉樹地震，中央財政下達(dá)用于搶險救災(zāi)的綜合財力補(bǔ)助13億元，災(zāi)后重建預(yù)計316.5億元，其中中央財政承擔(dān)206.5億元；

　　2010年水災(zāi)，中央財政向有關(guān)省市下?lián)茏匀粸?zāi)害生活救助資金總計20.05億元，用于受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置、倒塌住房恢復(fù)重建和向因災(zāi)死亡人員家屬發(fā)放撫慰金等方面。

　　2010年8月7日甘肅舟曲泥石流災(zāi)難，中央財政緊急下?lián)?億綜合財力補(bǔ)助，災(zāi)后重建資金50億元，全部由中央財政承擔(dān)；

　　……

　　僅就資金而言，以上事件有一些明顯的共同點：其一，在歷次突發(fā)公共事件中，財政都是主要、有時甚至是唯一的資金負(fù)擔(dān)者，社會、家庭和個人的作用明顯缺失；其二，相對于地方財政而言，中央財政更多地承擔(dān)著應(yīng)對自然災(zāi)害的資金責(zé)任，一個可見的、有規(guī)律的現(xiàn)象是，事態(tài)越嚴(yán)重、死的人越多，中央財政出手越重、越快；其三，在應(yīng)急搶險資金使用中，往往支用范圍過于寬泛，標(biāo)準(zhǔn)過于隨意；其四，更重要的是，相關(guān)資金的使用基本上不存在一個全國范圍內(nèi)或特定地區(qū)范圍內(nèi)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，往往因事、因地、因時而異。由于災(zāi)害頻發(fā)，各地在不斷實戰(zhàn)中已形成了一整套的災(zāi)害行動步驟，災(zāi)后重建的攤子越鋪越大，按人均計算的重建資金量越來越大……可以這樣說，在一些地方，已形成了某種程度上的災(zāi)害逆選擇，即所謂“變壞事為好事”、“化危為機(jī)”，通過災(zāi)害獲得上級支持，通過災(zāi)害獲得發(fā)展機(jī)會。這些在局部和個體看來不失為一個有益的選擇與行動，卻正在引發(fā)系統(tǒng)性的道德風(fēng)險，不僅傷及制度，而且傷及那些潛藏于人們心底的道德與良知。

　　在筆者看來，沒有人愿意看到災(zāi)害發(fā)生，沒有人愿意看到一個個鮮活的生命和經(jīng)年積累的財富在瞬間消逝，更沒有人愿意看到災(zāi)害過后城池湮沒、生靈涂炭的人間慘劇。但是，當(dāng)制度的缺失扭曲了行為并導(dǎo)致一系列匪夷所思的現(xiàn)實后，制度本身的建設(shè)必須盡快提上日程。

　　構(gòu)建我國自然災(zāi)害資金保障體系的基本原則：

　　風(fēng)險分散，責(zé)任分擔(dān)

　　鑒于自然災(zāi)害的突發(fā)性和巨大危害，一個能有力、有序、有效應(yīng)對的資金體系應(yīng)當(dāng)覆蓋減災(zāi)（Reduction）、備災(zāi)(Readiness )、應(yīng)災(zāi)（Response）和災(zāi)后恢復(fù)與評估（ Recovery）的全過程。在此過程中，各個利益相關(guān)者，從政府到企業(yè)、再到家庭和個人，都應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生的不同環(huán)節(jié)承擔(dān)不同的責(zé)任；此外，還要綜合利用各種來源的資金，如財政、銀行、保險和捐贈等，共同搭建“風(fēng)險分散、責(zé)任分擔(dān)”的資金保障體系，一方面將災(zāi)害風(fēng)險分散到事前、事中、事后各個階段，另一方面將資金責(zé)任分散到各個社會主體，以達(dá)到未雨綢繆、集各方之力量、盡速恢復(fù)災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟(jì)秩序的目標(biāo)。

　　財政資金及其相關(guān)管理制度框架

　　財政資金的特點是公共性和強(qiáng)制性，其來源和使用都要求基于某種公共目的，實踐中更強(qiáng)調(diào)相關(guān)政策的統(tǒng)一性和公平性。災(zāi)害管理中，有一部分財政資金發(fā)生在事前，即通過預(yù)算安排的各個部門的防災(zāi)減災(zāi)支出之中；災(zāi)害一旦發(fā)生，救人、搶救重要物資、搶通道路和通訊設(shè)施、恢復(fù)供水、供電等的緊迫性往往容不得政府另行籌資，此時政府資金往往作為主力、甚至是唯一的資金率先進(jìn)入救災(zāi)。這在我國歷次的公共事件處置上已表現(xiàn)得非常明顯。災(zāi)后恢復(fù)重建方面，那些因災(zāi)毀損的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施——因其典型的公共性和基礎(chǔ)性——往往也是政府資金全力進(jìn)入、盡速恢復(fù)的投入對象。涉及到個人和家庭重建需要，本身就屬于政府應(yīng)予以保證的公共品，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、貧困家庭的住房重建，低收入者的就業(yè)幫扶等，財政資金自然無償投入；但有著私人品性質(zhì)的一般家庭的住房重建和中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)所需要的資金，財政不能全額無償供給，往往需要采取有償性政策金融的方式。

　　在我國，目前應(yīng)急財政資金方面主要需要解決三個問題，一是應(yīng)急資金準(zhǔn)備的問題；二是中央與地方的財政救災(zāi)關(guān)系問題，三是政府針對企業(yè)、家庭、個人的災(zāi)害財政援助之項目和標(biāo)準(zhǔn)問題。對于第一個問題，處理的基本原則是：首先各級政府都應(yīng)建立自己的、多層次的災(zāi)害準(zhǔn)備金，災(zāi)害一旦發(fā)生，未超出準(zhǔn)備金分由地方政府自己承擔(dān)，超出部分由中央政府承擔(dān)。對于第二個問題，要設(shè)計出報災(zāi)——評災(zāi)——中央財力補(bǔ)助三者之間聯(lián)動機(jī)制，地方政府報災(zāi)與后期中央政府主持的評災(zāi)結(jié)果越接近者，越能得到中央政府更高比例的財力援助。對于第三個問題，則需要重新設(shè)計財政救災(zāi)的項目與標(biāo)準(zhǔn)?；究紤]是，一要增加項目，將救濟(jì)與補(bǔ)償范圍從災(zāi)后“衣、食、住、行”為主的基本生活需要擴(kuò)大到包括教育、醫(yī)療、住房等，并進(jìn)一步從生命維持?jǐn)U大生產(chǎn)恢復(fù)，如對產(chǎn)業(yè)損失明確相關(guān)扶持政策等。具體如下：

　　建立從中央到地方的多級應(yīng)急準(zhǔn)備金

　　為保證突發(fā)事件發(fā)生后的緊急資金需要，可考慮逐漸推動各級政府建立三級應(yīng)急準(zhǔn)備金。以中央政府為例：

　　1、一級準(zhǔn)備：足額提取預(yù)備費。首先要按預(yù)算法的要求，按1-3%的比例足額提取預(yù)備費。其次，實行三年期滾動式基金預(yù)算，即以三年為一個周期進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，上年沒有用的預(yù)備費結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。以2009年全國財政支出7.6萬億的基數(shù)，中央一級可保有760-2280億的預(yù)備費,三年累計可達(dá)2280-6840億元。這樣，可保證在突發(fā)事件發(fā)生之后有超過一年以上的預(yù)備財力，即使再發(fā)生汶川地震這樣的巨災(zāi)，也基本可以應(yīng)對無虞。

　　2、二級準(zhǔn)備：調(diào)整預(yù)算。一旦發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，用于災(zāi)后恢復(fù)與重建的費用往往是天文數(shù)字。為此往往需要調(diào)整預(yù)算，一方面可將治水、防災(zāi)、修建有關(guān)的經(jīng)費優(yōu)先下?lián)埽硪环矫嬉部梢凭従图?，將其它類似支出集中用于?zāi)害發(fā)生地，優(yōu)先辦理災(zāi)區(qū)重建工程，支持災(zāi)后恢復(fù)與重建。

　　3、三級準(zhǔn)備：發(fā)行災(zāi)后重建特別債務(wù)。在動用預(yù)備費、進(jìn)行預(yù)算調(diào)整后，若資金仍然不敷使用，則可發(fā)行特別債務(wù)用于災(zāi)后重建。

　　各級地方政府層面，也應(yīng)循例建立上述三級準(zhǔn)備金。結(jié)合我國實際情況，需要同時通過部門預(yù)算、人大監(jiān)督敦促地方政府足額提取預(yù)備費，嚴(yán)格控制預(yù)備費的非災(zāi)使用等。

　　合理化、制度化中央與地方的財政救災(zāi)關(guān)系

　　按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的基本原則，災(zāi)害管理屬于地方政府的事權(quán)范圍。因此，災(zāi)害一旦發(fā)生，應(yīng)當(dāng)以地方政府為主，逐級啟動相關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。與此相類似，資金方面也應(yīng)有一條由地方到中央的清晰的啟動路線。結(jié)合我國的實際情況，可從兩個路徑上考慮：

　　1、按災(zāi)害級別來決定資金責(zé)任歸屬。簡言之，三、四級的突發(fā)事件以地方為主處理，財政責(zé)任主要落實在地方；二級突發(fā)事件由中央與地方共同負(fù)責(zé)，地方可承擔(dān)部分財政責(zé)任，基本原則是，如果現(xiàn)行分稅制下中央與地方財力分配的格局基本不做改變，可考慮按地方常年實際財力和全國平均水平，確定中央與地方在突發(fā)公共事件上的分擔(dān)比例，原則上財力富裕的地區(qū)承擔(dān)的比例大一些，財力困難的地區(qū)承擔(dān)的比例小一些；對于一級以上的突發(fā)事件則以中央為主進(jìn)行處置，相關(guān)財政責(zé)任由中央承擔(dān)。

　　2、按所需資金的大小確定資金責(zé)任歸屬。災(zāi)害發(fā)生后，如應(yīng)急搶險費用處于地方政府一級準(zhǔn)備金范圍內(nèi)（也可測算出一個具體比例），由地方政府承擔(dān)。一旦所需資金量超出準(zhǔn)備金，則依序向上級政府請求援助。同理，省一級啟動向中央政府請求援助的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)為是否超出了省本級準(zhǔn)備金數(shù)量。

　　為防止道德風(fēng)險，此種辦法需要將地方政府的報災(zāi)準(zhǔn)確度與上級政府的財政資助相聯(lián)系，兩者之間吻合度越高，地方政府越可以得到一個更高比例的資助資金，反之，則會得到一個較低比例的財政資助，從而鼓勵地方政府準(zhǔn)確報災(zāi)、善管善用上級資金。

　　3、以一般轉(zhuǎn)移支付形式下達(dá)應(yīng)急資金

　　由于應(yīng)急事務(wù)的極端復(fù)雜性和高度的“相機(jī)決策”特點，其中部分資金往往難于事前確定出詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)與項目，因此，上級政府宜以一般轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)資金，不宜詳細(xì)指定資金的使用方向與用途。

　　明確制定政府財政救災(zāi)的項目與標(biāo)準(zhǔn)

　　結(jié)合當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財力狀況，可增加救災(zāi)項目,適當(dāng)提高救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。具體如下：

　　1、針對家庭和個人

　?。?）人身救助。即對因災(zāi)死亡、失蹤人員家屬和重傷人員的慰問與救助。汶川地震后，中央政府首次對每名死亡、失蹤人員的家屬發(fā)放了5000元的慰問金，此后歷次自然災(zāi)害如玉樹地震、水災(zāi)都循例繼續(xù)。我們的測算表明，5000元的慰問金較之于近年全國水平的年均生活費用支出略高，5年內(nèi)可作為中央一級的標(biāo)準(zhǔn)固定下來。

　?。?）臨時生活救助。即對因災(zāi)致失去依靠，生活陷入困境，急需撫育或贍養(yǎng)、養(yǎng)護(hù)者，對兒童、青少年、老人、身心障礙者給予的生活救助。汶川地震后，實行了兩類臨時生活救助措施，一是對災(zāi)民按每人每天1斤糧、10元錢的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放臨時生活補(bǔ)貼，二是對“三孤”人員每人每月600元發(fā)放生活費，期限大約在3-6個月之間。需要將以上辦法制度化下來，同時注意與現(xiàn)行社保體系的接軌，在救助期結(jié)束后隨即轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoxinwen/1316586/">社保體系。

　?。?）醫(yī)療和助學(xué)金。即對因災(zāi)受傷人員的醫(yī)療補(bǔ)貼和對因災(zāi)陷入困境的、有學(xué)生的家庭給予的補(bǔ)貼?，F(xiàn)行政策是因災(zāi)重傷人員的緊急醫(yī)療費用都由政府承擔(dān)，但后期費用往往無著；教育方面則主要是一次性減免相關(guān)費用。對此，一方面需要統(tǒng)一，另一方面需要與現(xiàn)行醫(yī)保體系、教育制度接軌，將其作為制度固化下來。

　　2、住房恢復(fù)與重建

　　目前的政策是按房屋受損的程度給予補(bǔ)助，最高標(biāo)準(zhǔn)不超過6000元/每戶，汶川地震以來實際執(zhí)行的是20000元/每戶的標(biāo)準(zhǔn)。即使如此，這種救助也是象征性的，因為僅以此資金，即使是在相對水平較低的農(nóng)村，也不可能恢復(fù)和重建住房。對此，需要采用更靈活的思路和更寬廣的視野，尋求制度層面的綜合發(fā)力。首先，必須認(rèn)識到住房具有私產(chǎn)性，政府不可能無償全額供給；其次，多渠道解決災(zāi)后民眾的居住問題，租房、簡易過渡房、政府提供的公共住房等可納入視野， 需要針對以上不同情況制定不同的政策。對于災(zāi)后住房重建資金幫扶，可從以下幾個方面考慮，一是將20000元的政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定下來，發(fā)達(dá)地區(qū)可視本地情況適當(dāng)調(diào)增；二是盡快建立相關(guān)的政策性金融體系，對災(zāi)民災(zāi)后建房提供長期、低息的信貸支持，可考慮的方法很多，如建立專門的住房銀行，動用住房公積金發(fā)放重建貸款、或使用政府性捐贈資金進(jìn)行住房貸款業(yè)務(wù)等。

　　3、對企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營的扶持政策

　　一是對因災(zāi)受損企業(yè)給予一定時期、一定比例的稅費減免；二是由政府提供專門的恢復(fù)資金，以低息、無息貸款的方式提供給受災(zāi)企業(yè)，以助其恢復(fù)經(jīng)營；三是直接的項目投資，但對于目前財政資金無法直接進(jìn)入的民營企業(yè)，則可通過政府采購的方式予以支持。

　　以上政府救災(zāi)項目的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化有利于提高應(yīng)急資金需求測算的準(zhǔn)確率，便于地方政府、災(zāi)民綜合考慮災(zāi)后生產(chǎn)、生活恢復(fù)與重建計劃，具有極其重要的現(xiàn)實意義。

　　要說明的是，以上所有項目，均是在中央政府層面制定統(tǒng)一的救濟(jì)與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，各地在此基礎(chǔ)上，可根據(jù)本地情況進(jìn)行調(diào)增，重要的是要形成制度，堅決避免當(dāng)前救災(zāi)中的“一事一議”。在此基礎(chǔ)上，細(xì)化項目管理流程，公開信息，提高應(yīng)急資金的管理水平。

　　(三)合規(guī)性審計與績效審計并重，賦予應(yīng)急財政資金適度的靈活性

　　由于應(yīng)急事務(wù)的復(fù)雜性和臨時性，即使標(biāo)準(zhǔn)化財政救災(zāi)項目，也仍然會有部分資金難于事前計劃或規(guī)定，如緊急搶險時發(fā)生的各類臨時支出，如購置、租賃救災(zāi)設(shè)備、支付人工、生活費用等對此，主要通過后期審計加以管理。但是，由于現(xiàn)行以合規(guī)性為主的審計原則、方法都與應(yīng)急事務(wù)之間有著天然的沖突，因此需要逐漸轉(zhuǎn)向以績效為主的新型審計，并致力于構(gòu)建一種能真實反映資金使用效果的機(jī)制來履行應(yīng)急資金審計職能。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)應(yīng)急財政資金的管理

　　鑒于應(yīng)急事務(wù)的緊急性和突發(fā)性，一方面需要事先從各個層面做好準(zhǔn)備，另一方面需要事發(fā)后的高效靈活應(yīng)對。如應(yīng)急物資儲備方面，固然要有平時的儲備，也要有事發(fā)后的緊急采購與區(qū)域間的協(xié)調(diào)聯(lián)動；為了保證應(yīng)急資金的快速到位，一方面要建立各級財政的應(yīng)急啟動機(jī)制，另一方面需要建設(shè)備用支付體系，用于極端緊急情況下的需要。

　　保險資金與巨災(zāi)保險制度框架

　　保險資金是對未來可能發(fā)生風(fēng)險的一種預(yù)提或準(zhǔn)備，其基本特點是事前性和分散性。企業(yè)、家庭或個人根據(jù)自己面對的風(fēng)險各類與程度，以分散靈活的方式向保險公司購買保險。一旦保險風(fēng)險發(fā)生，保險公司按合同約定承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。因此，就應(yīng)急資金整個體系而言，保險資金的事前性可完美對應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)這一環(huán)節(jié)，一方面將可能發(fā)生的風(fēng)險移動到災(zāi)害發(fā)生之前，另一方面將災(zāi)害發(fā)生后所產(chǎn)生的資金責(zé)任分散到企業(yè)、家庭和個人，有利于在更大的范圍增強(qiáng)風(fēng)險管理意識，提高災(zāi)后救濟(jì)與恢復(fù)的水平。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的情況看，以民房損失為例，保險資金的賠付往往占到整個因災(zāi)損失的20-50%左右。

　　在我國，保險資金介入應(yīng)急領(lǐng)域的關(guān)鍵在于籌謀建立符合我國國情的巨災(zāi)保險制度。在綜合考察各國的巨災(zāi)保險模式后，我們認(rèn)為，我國的巨災(zāi)保險制度起碼應(yīng)當(dāng)具有這樣兩個特點，一是政府與保險公司共同參與，具體地說，政府可著重于制定相關(guān)政策、提供部分保費補(bǔ)貼、建立相關(guān)再保險市場，另外承擔(dān)超大災(zāi)害的最后賠付責(zé)任，保險公司則重在承辦具體保險業(yè)務(wù)，如銷售保險、查勘理賠等，二是要在中央政府、地方政府、保險公司、再保險公司、投保人設(shè)計出多層次、共同承擔(dān)資金責(zé)任的機(jī)制。鑒于我國地域廣大，東、中、西部各省、城市與農(nóng)村之間，頻發(fā)災(zāi)害各有不同，難以建立統(tǒng)一內(nèi)容的巨災(zāi)保險制度，而且由于相關(guān)災(zāi)害數(shù)據(jù)不完備，難于通過精算的方式相對準(zhǔn)確地測算出政府與保險公司之間的資金責(zé)任，因而我們認(rèn)為，一個可行的辦法是借鑒現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險政策的做法，先由中央拿出一部分錢來做“引子錢”來補(bǔ)貼保費，誘導(dǎo)各省根據(jù)自己的情況考慮建不建巨災(zāi)保險，如果要建，將哪些災(zāi)種納入保險范圍以及相應(yīng)的賠付范圍和金額等，并通過各級財政、企業(yè)、家庭、個人共同分擔(dān)的辦法，引入保險公司，先行建立起區(qū)域性、類別性的巨災(zāi)保險市場，以后再視情況向全國統(tǒng)一政策過渡。

　　銀行信貸資金與政策性金融支持

　　銀行信貸資金的基本特點是盈利性和安全性，一般認(rèn)為難于在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。但是，從汶川“5.12” 地震災(zāi)后重建的情況看，將近3000億的商業(yè)性信貸資金投向了基礎(chǔ)設(shè)施（含公用設(shè)施）重建、大型骨干企業(yè)恢復(fù)重建和民房重建等領(lǐng)域。由此看來，只要配置得宜，銀行信貸資金也在某些局部、某些項目上發(fā)揮重大作用。擇其要義而言，需要甄別重建項目的性質(zhì)，主動設(shè)計、協(xié)調(diào)資金投入方式，凡是那些可能在未來一個時間內(nèi)產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流，能承擔(dān)還本付息的項目，均可以適當(dāng)方式導(dǎo)入巨額的銀行信貸資金流。

　　我們注意到，在汶川地震災(zāi)后重建中，資金缺口巨大的主要是民房重建和中小企業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)這些財政投不起、銀行不愿意投的領(lǐng)域。根據(jù)國際經(jīng)驗，只能借助政策性金融這一財政資金延伸分配的特殊手段，以市場化的手段來配合政策性目標(biāo)的實現(xiàn)。遺憾的是，由于種種原因，1998 年前后成立的三家政策性銀行紛紛轉(zhuǎn)制成為商業(yè)銀行，“可以說我們國家現(xiàn)在已找不到主力型的政策性金融機(jī)構(gòu)，找不到像樣一些的政策性銀行了”（賈康，2009）。因此需要結(jié)合我國應(yīng)急體系的建設(shè)，為類似的信貸資金需求開辟政策通道。結(jié)合國際經(jīng)驗，一個可考慮的渠道是將類似的政策性業(yè)務(wù)通過招投標(biāo)的方式外包給商業(yè)銀行承擔(dān)，但前提是財政要有相關(guān)制度性支持。

　　捐贈資金

　　捐贈資金的特點是自愿性、公益性和多元化，體現(xiàn)的是人道與愛心。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，捐贈資金多是由這些形形色色的、主旨各異的非政府組織具體負(fù)責(zé)實施的，因此它雖然不是災(zāi)害管理的主力資金，但其分散、靈活、小型、多樣的特點卻使其可遍布災(zāi)害管理從事前、事中到事后的各個環(huán)節(jié)，并在那些財政資金統(tǒng)一政策之下關(guān)照不到的地方與人群發(fā)揮作用，從而與主力資金相互補(bǔ)充，相得益彰，共赴危難。

　　由于我國目前基本不存在真正意義上的非政府組織，因此大量捐贈資金主要是通過政府、依托財政系統(tǒng)來運用、監(jiān)管捐贈資金，集中使用程度極高，是名副其實的“準(zhǔn)財政資金”。但是，捐贈資金歸根結(jié)底不是由稅收支持的財政資金，長遠(yuǎn)來看，還是需要從政策層面放松對扶貧、救災(zāi)、醫(yī)療、教育等公益型、慈善型非政府組織的管制，允許登記，使其獲得存在的合法性；通過政府立法、社會與媒體監(jiān)督等多種方式，逐漸鍛造這些非政府組織的社會公信力；通過政府購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等支持其健康成長與長期發(fā)展。

　　總之，財政、銀行、保險、捐贈四類資金訴求不同，運行方式各異，只要配置得當(dāng)、協(xié)調(diào)合理，它們就可以在災(zāi)害管理的資金保障體系中分別承擔(dān)不同的作用，搭建起相互協(xié)調(diào)、支持配合的應(yīng)急管理資金保障體系，獲得相得益彰的整體優(yōu)化結(jié)果。在這一以“風(fēng)險分散、責(zé)任分擔(dān)”為主旨的應(yīng)急管理資金保險體系中，財政資金無疑始終處于中心位置，這不僅因為政府是災(zāi)害管理的首要主體，更因為在我國目前的市場環(huán)境和社會環(huán)境下，還必須依賴財政資金為諸多急需但尚未處于缺失狀態(tài)的制度建設(shè)（如巨災(zāi)保險制度、災(zāi)后重建的政策性金融體系等）注入“第一推動力”的作用，通過財政資金引導(dǎo)、聚合保險、銀行、捐贈等性質(zhì)迥異的各類資金共赴危難，共同支撐應(yīng)急與災(zāi)后重建大局，為構(gòu)建平安、和諧社會做出貢獻(xiàn)。

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