2015年部分地區(qū)失業(yè)保險基金結(jié)余情況

　　去產(chǎn)能涉及大量職工， 安置任務繁重。 我國鋼鐵行業(yè)約200萬職工，未來5年，將有50萬人需退出； 鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈較長， 按上下游帶動就業(yè)為1:4-1:5測算，需退出產(chǎn)業(yè)鏈的勞動者為200萬至250萬人。 全國煤炭行業(yè)約610萬職工， 未來3-5年要退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右， 涉及130萬人； 煤炭產(chǎn)業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè)，影響下游火電、 鋼鐵、 建材和化工等，受影響職工規(guī)模龐大。

　　與此同時， 產(chǎn)能過剩企業(yè)資金普遍短缺， 去產(chǎn)能任務地區(qū)面臨資金困境， 主要表現(xiàn)為： 企業(yè)普遍經(jīng)營困難， 拖欠工資和社保費。 企業(yè)流動資金不足， 債務環(huán)境惡化。 地方財政吃緊， 大都入不敷出。

　　既防失業(yè)又促就業(yè)， 失業(yè)保險發(fā)揮作用責無旁貸。 李克強總理要求， 化解過剩產(chǎn)能要保證企業(yè)多余人員轉(zhuǎn)崗不下崗、 轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)。 近期， 中央及各地正持續(xù)出臺各類政策， 采取各種舉措， 致力于穩(wěn)定化解產(chǎn)能受影響職工的就業(yè)， 防范局地大規(guī)模失業(yè)的風險。 然而， 一些政策并未配套職工安置具體措施和所需資金； 一些政策 （如多地職工養(yǎng)老保險費率降1個百分點） 力度小、 不解渴； 一些政策重申既有規(guī)章， 延續(xù)已有做法， 突破小、亮點少。

　　失業(yè)保險連接就業(yè)和社會保險， 既防失業(yè)也促就業(yè)， 更為重要的是，全國失業(yè)保險基金普遍大量結(jié)余，因此，失業(yè)保險板塊成為各地謀劃施策的熱點。面對化解產(chǎn)能過剩的巨大挑戰(zhàn)，失業(yè)保險正處于發(fā)揮作用的關(guān)鍵期，應當且可以有所擔當、有所作為。

　　失業(yè)保險基金長期結(jié)余，需充分發(fā)揮促就業(yè)功能

　　一、 失業(yè)保險基金超常規(guī)積累，使用效率有待提高

　　2015年末， 全國失業(yè)保險基金收入1367.8億元， 支出736.4億元， 滾存結(jié)余5083億元， 比2014年增加12.2%。 雖然各地按國務院要求將失業(yè)保險費率由3%陸續(xù)降至2%， 但截至2016年3月末， 結(jié)余已攀升至5132億元。 即使是擴大支出范圍試點的東部7省市， 從2006年試點至今， 每年失業(yè)保險基金依然大量結(jié)余。 例如， 福建省雖然開展失業(yè)保險基金擴大支出范圍試點，實際支出卻很少， 從2001年起，該省基金結(jié)余呈幾何級數(shù)增長。

　　基金的超常規(guī)結(jié)余， 實質(zhì)表明基金使用效率低下。

　　第一、 基金大量結(jié)余有違失業(yè)保險的本質(zhì)。 失業(yè)保險本質(zhì)上是一種依照大數(shù)法則管理風險、依照現(xiàn)收現(xiàn)付分擔風險的制度安排。 可以略有結(jié)余， 但不應該大量積累。 失業(yè)保險與其他險種具有明顯區(qū)別， 其根本目的是促進就業(yè)， 而不是簡單地保障基本生活； 其基本性質(zhì)要求發(fā)揮即期效應， 而非積累資金以備未來之需； 其運行特點要求平時有所積累， 關(guān)鍵時刻派上用場， 力求發(fā)揮最大效用。

　　第二、 基金使用與國際經(jīng)驗不符。 發(fā)揮失業(yè)保險促就業(yè)的作用， 作為國際勞工領域的一個共識， 已成為國際勞工公約或相關(guān)建議書倡導的一個原則。 近些年， 多國注重調(diào)整失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)， 加大用于促進就業(yè)的比例， 主要包括： 職業(yè)培訓、 職業(yè)介紹、 就業(yè)補貼、 鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵提前就業(yè)或從事臨時性工作。 我國的失業(yè)保險基金除保障失業(yè)人員基本生活， 其他預防失業(yè)、促進就業(yè)的功能發(fā)揮不足。

　　第三、 基金收支失衡造成浪費， 面臨風險。 國際上一般將失業(yè)保險基金的合理結(jié)余額度定為持續(xù)支付6個月。按照2015年的支出規(guī)模， 我國的失業(yè)保險基金可以持續(xù)支付6.9年， 按照各地2015年的支出水平， 化解鋼鐵產(chǎn)能任務最重的河北省可以持續(xù)支付6.1年， 化解煤炭產(chǎn)能任務最重的山西省可以持續(xù)支付10.9年。 無論從全國水平還是各地具體情況來看， 我國的失業(yè)保險基金結(jié)余已遠超世界平均水平。 近年來， 收支失衡愈發(fā)凸顯， 不僅造成基金閑置浪費， 還導致基金面臨管理風險和貶值風險。

　　二、 體制機制政策諸多障礙， 阻礙保生活、 防失業(yè)、 促就業(yè)功能的充分發(fā)揮

　　第一、 支出范圍較窄， 列支渠道受限。 現(xiàn)行 《失業(yè)保險條例》 （以下簡稱 《條例》） 允許失業(yè)保險基金支付失業(yè)保險金、醫(yī)療補助金、 喪葬補助金、 撫恤金， 與促進就業(yè)相關(guān)的支出僅有領取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、 職業(yè)介紹的補貼。 一方面， 國家支持化解產(chǎn)能過剩的政策比較原則化， 企業(yè)退出機制和職工安置資金支持方面尚無配套政策和具體措施， 而上級部門則催促基層創(chuàng)新工作方式、 簡化審批程序。 另一方面， 《條例》 和相關(guān)規(guī)章未載明失業(yè)保險基金如何發(fā)揮促就業(yè)功能， 財政和審計部門要求嚴格按法規(guī)、 按程序經(jīng)辦， 應對審計部門的質(zhì)疑和問責， 耗費了基層經(jīng)辦部門較多精力。 遼寧、 云南等省因地制宜創(chuàng)設 零就業(yè)家庭人員和就業(yè)困難人員在培訓期間的生活費補助開展跨地區(qū)有組織勞務輸出中的就業(yè)困難人員一次性交通補貼 等措施， 上級部門未明確經(jīng)費來源和列支項目， 這些省份執(zhí)行一段時間后， 審計跟進， 既不便于操作， 更會引發(fā)新矛盾、 新問題。

　　第二、 支持的培訓不太符合困難企業(yè)和失業(yè)人員的需求。 前期化解產(chǎn)能主要是淘汰落后產(chǎn)能， 受影響較大的是低技能職工。 隨著化解過剩產(chǎn)能的推進，較先進產(chǎn)能的化解成為難點， 中高技能和低技能職工都會受影響， 情況更復雜。 而失業(yè)保險基金對培訓的支出主要針對公益性、 低技能、 短學時的崗位， 既未充分考慮失業(yè)人員再就業(yè)能力明顯不足、 再就業(yè)難度很大的困境， 也未專門對中高技能人員轉(zhuǎn)崗培訓作出安排， 未充分考慮再就業(yè)培訓中對新業(yè)態(tài)、 新工種、新技能的較高需求。

　　第三、 穩(wěn)崗補貼門檻較高，產(chǎn)能過剩的困難企業(yè)難享實惠。按照現(xiàn)行 （人社部發(fā) 〔2014〕 76號） 規(guī)定， 只有足額繳納失業(yè)保險費， 且上年度未裁員或裁員率低于統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的困難企業(yè)， 才有資格申請穩(wěn)崗補貼。 但實務中， 生產(chǎn)經(jīng)營困難的企業(yè)往往欠薪、 欠社保， 即使補繳社保， 往往優(yōu)先選擇工傷保險， 其次為醫(yī)療和養(yǎng)老保險， 最后才是失業(yè)保險。 由于不符合按時足額繳納失業(yè)保險費的條件，很多因產(chǎn)能過剩而經(jīng)營困難的企業(yè)無法享受穩(wěn)崗補貼。

　　第四、 統(tǒng)籌層次不高， 失業(yè)保險難以發(fā)揮其最大功能。 失業(yè)保險基金目前的統(tǒng)籌情況參差不齊。 全國所有省級行政區(qū)普遍存在超額結(jié)余， 國家規(guī)定的市級統(tǒng)籌仍推進不暢。 而在化解產(chǎn)能任務較重地區(qū)， 去產(chǎn)能、 調(diào)結(jié)構(gòu)的重任與歷史遺留問題疊加， 亟需失業(yè)保險基金發(fā)揮救助功能。 例如， 黑龍江全省共有18個失業(yè)保險統(tǒng)籌地區(qū)， 基金結(jié)余分布極不平衡。截至2016年5月底，全省失業(yè)保險基金結(jié)余的164.82億元中， 僅哈爾濱、 大慶、 大慶石油管理局、 省農(nóng)墾總局4個統(tǒng)籌地區(qū)合計就占68.26%， 其他14個統(tǒng)籌地區(qū)總結(jié)余僅占31.74%。龍煤集團所轄的4個子公司所在的雞西、 鶴崗、 雙鴨山和七臺河， 結(jié)余額僅分別為3.2億元、1.84億元、 1.78億元和2.36億元。 這4個煤城失業(yè)保險基金支撐能力較弱， 不具備應對較大規(guī)模失業(yè)風險的能力， 除保障失業(yè)人員基本生活外， 無力在化解產(chǎn)能過剩職工安置工作中發(fā)揮作用。

　　第五、 失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金等經(jīng)費缺乏協(xié)調(diào)， 難以發(fā)揮集約效應。 失業(yè)保險基金和就業(yè)專項資金由系統(tǒng)內(nèi)不同部門管理， 缺少協(xié)調(diào)。 現(xiàn)行 《條例》 和正征求意見的修正草案都允許失業(yè)保險基金用于失業(yè)人員培訓補貼和創(chuàng)業(yè)補貼、 穩(wěn)定崗位社保補貼； 今年初起施行的 《就業(yè)補助資金管理暫行辦法》， 也許可就業(yè)補助資金支持就業(yè)困難人員就業(yè)技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓、 社會保險補貼。雖然不少地方嘗試將人社、 婦聯(lián)、 工會、 共青團等不同渠道的就業(yè)幫扶資金整合使用， 但總體來看， 失業(yè)保險基金未能避免 撒胡椒粉， 未能與其他部委的產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)孵化、 農(nóng)民扶助等資金協(xié)調(diào)推進。

　　改革創(chuàng)新制度， 為穩(wěn)定就業(yè)大局發(fā)揮積極作用

　　社會保險是經(jīng)濟社會的穩(wěn)定器， 失業(yè)保險是穩(wěn)定就業(yè)的關(guān)鍵一環(huán)。 化解過剩產(chǎn)能不僅能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 增強國民經(jīng)濟綜合實力， 也能改善就業(yè)結(jié)構(gòu)， 提升勞動者技能和素質(zhì)， 實現(xiàn)更高層次就業(yè)。 因此， 失業(yè)保險基金的功能與化解產(chǎn)能過剩的目標取向是一致的。 失業(yè)保險基金應當且可以在化解過剩產(chǎn)能過程中發(fā)揮更大作用。因此，提出如下建議：

　　第一、 加大失業(yè)保險在安置職工中的力度。 穩(wěn)中求進， 分類施策： 對于破產(chǎn)企業(yè)和僵尸企業(yè)， 支持轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)； 對于市場前景看好、 工藝先進、 暫時遇到困難、 堅持不裁員或少裁員的企業(yè)，給予穩(wěn)崗補貼。

　　第二、 綜合捆綁、 統(tǒng)籌使用失業(yè)保險基金、 就業(yè)專項資金、化解產(chǎn)能專項獎補資金。 取消社會保險補貼和崗位補貼同一企業(yè)只能享受一項的規(guī)定。 集約發(fā)揮各種渠道資金預防失業(yè)、 穩(wěn)定就業(yè)的作用。對于兩年共1000億元的化解產(chǎn)能專項獎補資金， 要明確列支項目，便于基層操作。

　　第三、 擴大覆蓋范圍， 提高統(tǒng)籌層次。 努力提高作為產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)民工的參保率。 應超越省級統(tǒng)籌目標， 在 十三五期間實現(xiàn)全國統(tǒng)籌， 建立中央調(diào)劑金， 增強基金防范、 化解失業(yè)風險的功能， 有力防范、 應對區(qū)域性、 系統(tǒng)性、 規(guī)模性失業(yè)風險。

　　第四、 降低門檻， 使更多企業(yè)享受到基金扶持。 應適當考慮受影響企業(yè)對失業(yè)保險的歷史貢獻， 歷史繳費年限越長的企業(yè)，應給予的穩(wěn)崗補貼力度越大。 對于長期繳納失業(yè)保險費 （如5年以上）， 只是近幾年欠繳失業(yè)保險費的， 允許享受穩(wěn)崗補貼政策。 取消裁員率低于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的規(guī)定。

　　第五、 進一步降低失業(yè)保險費率，實行浮動費率。

　　第六、 鼓勵企業(yè)吸納去產(chǎn)能受影響職工和失業(yè)人員。 一是擴大穩(wěn)崗補貼力度， 提高返還比例（如返還50%—200%）； 二是給予就業(yè)補貼和社保補貼。

　　第七、 發(fā)揮失業(yè)保險基金培訓功能， 提高培訓針對性。 加大培訓力度， 因人施教、 精準培訓。

　　第八、 發(fā)揮失業(yè)保險支持創(chuàng)業(yè)的功能。 對有技術(shù)、 有管理經(jīng)驗、 有創(chuàng)業(yè)意愿的職工， 失業(yè)保險應支持其創(chuàng)辦小微企業(yè)， 從事個體經(jīng)營， 并在創(chuàng)業(yè)期間給予一定社保補貼。

　　第九、 實施再就業(yè)幫扶計劃。 搭建針對下崗人員的就業(yè)服務平臺。 提供免費職業(yè)指導、 職業(yè)信息， 量身訂制就業(yè)服務內(nèi)容等； 免費為下崗人員提供勞務輸出服務， 組織勞務對接； 大力支持下崗人員靈活就業(yè)， 用基金支持其繳納社保費等； 兜住底線，借助基金對公益性崗位的托底支持，實行一對一幫扶。

　?。ㄗ髡邌挝唬?中國勞動保障科學研究院）本版圖表 趙乃育 作根據(jù)人社部門公開數(shù)據(jù)整理