0571-22931819
龐大的養(yǎng)老金缺口既可能對(duì)未來(lái)的財(cái)政可持續(xù)構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，又深度影響到當(dāng)前養(yǎng)老保障體制的改革。按照一定假設(shè)下的初步測(cè)算，現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系近期會(huì)出現(xiàn)當(dāng)年資金缺口，其后不斷攀升，到2050年達(dá)到峰值占GDP的3.69%?？紤]已有的資金積累并維持現(xiàn)有占GDP 0.5%的力度的財(cái)政補(bǔ)貼，到2050年累積的資金缺口（定義為借款余額）將占當(dāng)年GDP的42%。加上居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（放心保）的統(tǒng)籌部分完全依賴于公共財(cái)政的補(bǔ)貼，未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老保障體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性堪憂。
制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，可攜帶性不充分。我國(guó)養(yǎng)老保障體系存在分人群、分區(qū)域式的制度碎片化現(xiàn)象。公職人員采取退休制，部分企業(yè)職工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他人參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。在統(tǒng)籌層次方面，大部分省份的保險(xiǎn)待遇發(fā)放責(zé)任依然由市、縣承擔(dān)，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)僅在市、縣層面統(tǒng)籌，大部分地區(qū)還存在城鄉(xiāng)分割。這既無(wú)法滿足公平和效率的要求，也阻礙了人們的擇業(yè)自由，不利于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)和統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)。
職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不合理，激勵(lì)不相容，執(zhí)行隨意化。首先是現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中繳費(fèi)率過高，不利于擴(kuò)大就業(yè)，企業(yè)和職工均有沉重的稅負(fù)感，參保積極性不高。其次是2005年制定的全國(guó)統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法已被廢棄，新的待遇計(jì)發(fā)辦法尚未確立。三是在多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老金高于在職人員工資的倒掛現(xiàn)象，負(fù)向激勵(lì)助推了部分職工提前退休的現(xiàn)象。
養(yǎng)老保險(xiǎn)第二和第三支柱發(fā)育遲緩，社會(huì)心理過度依賴基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國(guó)以企業(yè)年金、職業(yè)年金為代表的第二支柱，因缺乏相應(yīng)的稅收優(yōu)惠一直發(fā)展滯后；自愿參加的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也推進(jìn)困難。在輿論宣傳中，過度強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的政府福利特性和基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障作用，也導(dǎo)致公眾在心理上對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金過度依賴，認(rèn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金能完全保障退休后的生活。這使政府背負(fù)不可能完成的任務(wù)，降低了宏觀經(jīng)濟(jì)效率，也惡化了養(yǎng)老保障體制改革的輿論環(huán)境。
衡量養(yǎng)老保障體制改革的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)
有利于應(yīng)對(duì)人口老齡化，提升養(yǎng)老保障體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。養(yǎng)老保障體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性應(yīng)是改革的基礎(chǔ)，一旦財(cái)務(wù)可持續(xù)性無(wú)法給人信心，不僅未來(lái)會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來(lái)壓力，更重要的是對(duì)當(dāng)前推進(jìn)改革、發(fā)展養(yǎng)老保障事業(yè)造成障礙。針對(duì)我國(guó)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，歷史債務(wù)龐大，管理漏洞較多等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，應(yīng)推進(jìn)綜合改革，各類改革措施的出臺(tái)均應(yīng)分析其對(duì)收支缺口的影響，綜合提升養(yǎng)老保障體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。提高財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)關(guān)鍵是建立養(yǎng)老基金獲得安全合理投資回報(bào)的機(jī)制，進(jìn)而分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的紅利，其中一個(gè)重要的實(shí)現(xiàn)方式是養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)相互促進(jìn)，共同發(fā)展。
有利于保持對(duì)個(gè)人的激勵(lì)作用，同時(shí)維護(hù)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。養(yǎng)老保障可以使人們獲得基本安全的保證，并具有一定的公平性，但同時(shí)它也應(yīng)該為個(gè)人努力工作和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)恰當(dāng)動(dòng)力。如果養(yǎng)老保障體制設(shè)計(jì)不完善，就容易影響到個(gè)人工作的積極性，如歐洲有些國(guó)家失業(yè)救濟(jì)金給得過多，工作與不工作的差別較小，退休后的生活保障也是平等的，且由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān)，不利于鼓勵(lì)人們的工作積極性。同時(shí)，過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)還導(dǎo)致高稅率，不但有損于個(gè)人的工作積極性，還會(huì)影響企業(yè)的盈利能力，尤其影響勞動(dòng)力密集型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，工資水平的逐步提升已經(jīng)正在削弱我國(guó)勞動(dòng)力密集產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率會(huì)加劇這一問題，減少留給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)間和空間，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
有利于保證社會(huì)公平，正確協(xié)調(diào)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和收入再分配兩大功能。養(yǎng)老保障體系作為社會(huì)保障的一部分，應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)社會(huì)公平，也是各國(guó)最常見的減少老年貧困的政策措施。強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和收入再分配是養(yǎng)老保障體系必須具備的兩大基本功能。兩者都不可或缺，應(yīng)相互協(xié)調(diào)，過于強(qiáng)調(diào)其中一個(gè)方面都不利于養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展。這意味著養(yǎng)老保障體系的公平既要有人群間待遇水平的公平，又要提倡貢獻(xiàn)與待遇相掛鉤的公平。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保障體系在待遇公平方面存在體制性的差別，在貢獻(xiàn)與待遇相掛鉤方面也存在較多的漏洞。
有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)人口自由流動(dòng)和就業(yè)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)是養(yǎng)老保障體系發(fā)展的基礎(chǔ)。養(yǎng)老保障體系的改革應(yīng)當(dāng)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在當(dāng)前就是要能夠有助于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，不影響人們的擇業(yè)自由，有利于人口自由流動(dòng)和就業(yè)增長(zhǎng)。為此需要針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障體系碎片化的現(xiàn)實(shí)，通過建立合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等措施，降低養(yǎng)老保障體系對(duì)就業(yè)人員的自由流動(dòng)的障礙。
有利于建立有效的社會(huì)安全網(wǎng)，擴(kuò)大居民消費(fèi)。安全感是人的基本需求之一。面對(duì)生老病死等各種風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人和家庭的能力是有限的，因此需要社會(huì)提供一定程度的安全保障。一個(gè)較為完善的社會(huì)安全網(wǎng)的建立，能使人們產(chǎn)生一種安全的心理預(yù)期，減少額外的用于風(fēng)險(xiǎn)防范的儲(chǔ)蓄，沒有后顧之憂地將更多收入用于正常消費(fèi)。
養(yǎng)老保障體制改革思路
逐步推動(dòng)養(yǎng)老保障體制的三個(gè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革目標(biāo)。首先是養(yǎng)老保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)從受益基準(zhǔn)制向供款基準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變；其次是養(yǎng)老保障的資金來(lái)源從現(xiàn)收現(xiàn)付制向預(yù)籌積累制轉(zhuǎn)變；再是養(yǎng)老金個(gè)人賬戶安排從名義個(gè)人賬戶向做實(shí)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)變。
逐步做實(shí)個(gè)人養(yǎng)老賬戶，積極探索賬戶管理。配合個(gè)人賬戶管理方式的轉(zhuǎn)變，逐步通過劃撥國(guó)有股權(quán)和收益等方式來(lái)彌補(bǔ)歷史欠賬，推動(dòng)個(gè)人預(yù)籌積累成為做實(shí)個(gè)人賬戶的長(zhǎng)期資金來(lái)源。建議中央和地方就歷史欠賬達(dá)成安排，界定各自責(zé)任，以解決地區(qū)間歷史負(fù)擔(dān)不同和地方預(yù)算軟約束等問題。在此基礎(chǔ)之上，建議個(gè)人賬戶由地方負(fù)責(zé)，鼓勵(lì)地方在個(gè)人賬戶做實(shí)路徑和資金管理方式等方面探索創(chuàng)新，優(yōu)化趨同。例如鼓勵(lì)地方嘗試各種不同的養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式，增加個(gè)人在投資方面的選擇權(quán)，推動(dòng)養(yǎng)老保障體制改革與資本市場(chǎng)發(fā)展之間的良性互動(dòng)等。
劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有股權(quán)和收益到社保體系。從2012年起每五年劃撥10%的國(guó)有股權(quán)進(jìn)入社保體系，直至80%的水平。按照財(cái)務(wù)可持續(xù)的要求，社保體系只使用所持股份每年分派的紅利（股息），但不變現(xiàn)上述股票，允許社?；疬m當(dāng)調(diào)整所持有股票的組合。探索國(guó)有股權(quán)直接進(jìn)入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，幫助彌補(bǔ)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的歷史欠賬，促進(jìn)個(gè)人賬戶逐步做實(shí)。
大力發(fā)展養(yǎng)老保障第二和第三支柱。在政府強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（第一支柱）的基礎(chǔ)上，加快引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展年金計(jì)劃（第二支柱），積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)個(gè)人參加自主型或商業(yè)性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃（第三支柱），滿足不同的養(yǎng)老保障需求，以減少對(duì)第一支柱的依賴和壓力。為促進(jìn)第二和第三支柱的發(fā)展，可以根據(jù)收入水平給予企業(yè)年金計(jì)劃和自愿型養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃一定的稅收優(yōu)惠。
鼓勵(lì)地方改革創(chuàng)新，探索不同模式，地區(qū)間適度競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化趨同。當(dāng)前可以不急于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，鼓勵(lì)地方在個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的改革中積極探索，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。中央政府可為各地的探索制定最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在過渡期內(nèi)為地區(qū)間協(xié)調(diào)做出一定的安排，包括提供基本的養(yǎng)老保障信息管理平臺(tái)、承擔(dān)或協(xié)調(diào)養(yǎng)老金的跨區(qū)域結(jié)算等。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，通過各地相互競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化趨同，逐步發(fā)揮養(yǎng)老保障體系的各項(xiàng)功能。
?。ㄗ髡甙字囟飨登迦A大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)、李波系中國(guó)人民銀行貨幣政策二司司長(zhǎng)、馬駿系德意志銀行董事總經(jīng)理。本文為中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《社會(huì)保障體制改革的方案設(shè)計(jì)》簡(jiǎn)本（養(yǎng)老保障體制改革部分），報(bào)告完整版見中國(guó)金融四十人論壇網(wǎng)站www.cf40.org.cn）
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保障養(yǎng)老
