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■ 連海平
公務(wù)員養(yǎng)老金在4000元左右，事業(yè)單位比公務(wù)員低20%-30%，企業(yè)養(yǎng)老金更低，大部分在1500-2000元左右。企業(yè)退休人員熱熱鬧鬧幾百元、機(jī)關(guān)退休人員不聲不響幾千元。——不同群體間養(yǎng)老待遇不同，一直是社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。
養(yǎng)老金與每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，但是雙軌下的養(yǎng)老金著實(shí)讓不少不在體制內(nèi)的中國(guó)人無(wú)法感受到老有所依。養(yǎng)老金雙軌是否要并軌，如何并軌，是否能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，專(zhuān)家觀點(diǎn)不一。有人認(rèn)為養(yǎng)老金并軌是必須的，這是社會(huì)公平、正義、和諧的最好體現(xiàn)，而且宜早不宜遲；也有人認(rèn)為，養(yǎng)老金并軌不應(yīng)是劫富濟(jì)貧，而且并軌后不利于社會(huì)效率的提高。觀點(diǎn)的巨大差距，反映出社會(huì)利益的激烈博弈。在改革發(fā)展的關(guān)鍵期，社會(huì)保障是中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)新一輪改革的基礎(chǔ)工程，這個(gè)時(shí)候，國(guó)人也更需要對(duì)未來(lái)有明確的預(yù)期。養(yǎng)老金雙軌制已經(jīng)處于改革的前端，改革急需頂層設(shè)計(jì)。
養(yǎng)老金雙軌制的由來(lái)
建國(guó)之初的養(yǎng)老金雖雙軌但差別不大
企業(yè)職工的基本養(yǎng)老制度始建于1951年2月《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于1955年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，這兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度享受條件大體相同，待遇標(biāo)準(zhǔn)互有高低。這也是最初的養(yǎng)老金雙軌制。
1958年養(yǎng)老制度雖并軌但農(nóng)民養(yǎng)老沒(méi)保障
1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，統(tǒng)一規(guī)定了職工和公職人員的養(yǎng)老。根據(jù)規(guī)定，企業(yè)職工及公職人員都不需繳納任何費(fèi)用，費(fèi)用源于財(cái)政，退休待遇與工作年限掛鉤，以退休時(shí)工資按一定比例計(jì)發(fā)。之所以統(tǒng)一養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，是要降低公職人員的養(yǎng)老待遇，進(jìn)而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
但養(yǎng)老城鄉(xiāng)依然有別，雖然職工和公職人員之間養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了，但城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老差別依然存在的。只有極少數(shù)老弱孤寡殘才獲得集體的保障，1956年開(kāi)始施行五保戶(hù)制度，對(duì)農(nóng)民孤寡老人進(jìn)行救濟(jì)，但享受五保救濟(jì)的農(nóng)民只占少數(shù)，據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，1958年享受五保待遇的有519萬(wàn)，占當(dāng)年農(nóng)村總?cè)丝诘?.9%。
1980年后雙軌制回歸，差距越拉越大
當(dāng)隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，企業(yè)職工退休金不再由國(guó)家負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，即由個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家補(bǔ)貼三方負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式，企業(yè)職工的養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成，職工的退休金多少?zèng)Q定于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和職工的工資水平。在這種情況下，由于不同企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益不同或者同一企業(yè)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)效益不同，職工養(yǎng)老金水平就會(huì)不同。
與此同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度卻沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的改革，退休金大多仍由國(guó)家支付，計(jì)發(fā)辦法也未改變，仍然保持著旱澇保收的局面，退休制度的雙軌制由此形成，從而造成廣大企業(yè)職工反映強(qiáng)烈的退休金水平的巨大差別。
本質(zhì)問(wèn)題是企業(yè)養(yǎng)老金太低
中國(guó)社科院社會(huì)政策研究所秘書(shū)長(zhǎng)、研究員唐鈞認(rèn)為，雙軌制是一個(gè)現(xiàn)象，本質(zhì)問(wèn)題是企業(yè)職工的退休金太低，不能維持基本生活。雖然現(xiàn)在企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金平均到了1800元或1900元，但是在中國(guó)講收入平均線，一定要注意，就是其實(shí)只有三分之一在平均線以上，而其余的三分之二都在平均線以下。所以，用一軌制來(lái)解決雙軌制問(wèn)題是辦不到的。因?yàn)轲B(yǎng)老金的問(wèn)題既涉及公平，又涉及效率，以一個(gè)制度要同時(shí)顧及公平和效率，是不可能的。所以，一定要用兩個(gè)制度，即一個(gè)是基本養(yǎng)老金，一個(gè)是補(bǔ)充養(yǎng)老金；基本養(yǎng)老金講公平，所有的中國(guó)公民都拿同樣水平的養(yǎng)老金；補(bǔ)充養(yǎng)老金講效率，跟工資、跟貢獻(xiàn)、跟效率掛鉤。
養(yǎng)老金并軌的阻力
養(yǎng)老金雙軌制改革呼聲多年，但卻雷聲大雨聲小。說(shuō)廢除養(yǎng)老金雙軌制這難那難，都是托辭。說(shuō)白了，就是因?yàn)樯婕暗郊鹊美骐A層的利益了。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原副主任賀鏗認(rèn)為，如果說(shuō)30年前改革解決的是意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，現(xiàn)在就是利益問(wèn)題，下一步改革該做的就是破解這種利益格局。
全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障中心主任鄭功成認(rèn)為，既得利益群體不愿意放棄是關(guān)鍵原因。但還有很重要的一個(gè)方面，就是責(zé)任怎么分、費(fèi)率怎么定。因?yàn)槁毠ぬ幵诘貐^(qū)分割狀態(tài)下，各地責(zé)任分擔(dān)與費(fèi)率高低不同。以廣東為例，廣州市的企業(yè)為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)占工資總額20%，深圳現(xiàn)在是12%。假如廣東要啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，用什么費(fèi)率？還各地自搞一套？鄭功成認(rèn)為，這樣公務(wù)員待遇又會(huì)形成一個(gè)新的地區(qū)分割，情況更糟。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需從頂層優(yōu)化
抓住深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上盡快搞好優(yōu)化制度安排的頂層設(shè)計(jì)，并在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下，自上而下地理順相關(guān)關(guān)系。因?yàn)槿绻F(xiàn)行制度的缺陷不能及時(shí)得到矯正，伴隨覆蓋面與投入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，問(wèn)題就可能更為嚴(yán)重。鄭功成認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵性任務(wù)就是確立新理念、排除體制性障礙、優(yōu)化制度安排。應(yīng)進(jìn)一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護(hù)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性，提升制度的公平性與互濟(jì)性，真正形成養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化，保障這一制度的可持續(xù)性。在制度優(yōu)化中，關(guān)鍵是要合理確定法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次與均衡責(zé)任負(fù)擔(dān)，同時(shí)理順與之相關(guān)的管理體制、財(cái)政體制。
機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)三步走向并軌
鄭功成認(rèn)為，解決辦法就是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相似的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計(jì)發(fā)辦法一致。鄭功成提出三步走改革方案。第一步，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員像企業(yè)職工一樣承擔(dān)起相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)。第二步，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解，改為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與職業(yè)年金。其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金相同，職業(yè)年金與企業(yè)年金對(duì)應(yīng)。第三步，放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長(zhǎng)掛鉤的機(jī)制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法一樣的機(jī)制。
使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)成為核心制度
中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心魯全認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化的三種基本方式對(duì)應(yīng)著三類(lèi)人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。第一種方式是農(nóng)村富余勞動(dòng)力大量進(jìn)城。它迫切要求打破戶(hù)籍限制，將勞動(dòng)關(guān)系作為參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，從而提高農(nóng)民工的參保率。第二種方式是通過(guò)土地征用實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)地域擴(kuò)張。它要求處理好征地補(bǔ)償與被征地人群養(yǎng)老保障之間的關(guān)系，避免失地農(nóng)民陷入老年貧困的境地。第三種方式是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化使一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的就業(yè)方式從自我雇傭變?yōu)楸还蛡?。它要求將就業(yè)方式而非產(chǎn)業(yè)性質(zhì)作為參保的標(biāo)準(zhǔn)，即讓這部分被雇傭的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)而非農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。
我國(guó)目前有2億多農(nóng)民工，未來(lái)20年還有約3億農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這就是說(shuō)，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大多數(shù)勞動(dòng)者都應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從而使這一制度成為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的核心制度。同時(shí)，城鎮(zhèn)化將使更多傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的職業(yè)身份和就業(yè)方式發(fā)生變化，將有越來(lái)越多的年輕勞動(dòng)者加入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從而將優(yōu)化這一制度的參保人員結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)制度的自我平衡能力與財(cái)務(wù)可持續(xù)性。
標(biāo)簽： 待遇養(yǎng)老金并軌養(yǎng)老金
