【摘要】我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管目前實(shí)行的是區(qū)域監(jiān)管而非屬地監(jiān)管，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著市場(chǎng)主體的不斷增加，監(jiān)管復(fù)雜性的逐步增強(qiáng)，從加強(qiáng)監(jiān)管力度、節(jié)省監(jiān)管成本等多方面考慮，對(duì)保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地監(jiān)管是必然的。
　　一、區(qū)域保險(xiǎn)市場(chǎng)屬地監(jiān)管的理論分析
　　（一）管理學(xué)視角下屬地監(jiān)管的比較優(yōu)勢(shì)
　　首先，可以及時(shí)掌握公司經(jīng)營(yíng)狀況，提高監(jiān)管反應(yīng)的靈敏度。非屬地監(jiān)管，當(dāng)?shù)乇１O(jiān)局對(duì)近在咫尺的法人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)平時(shí)沒(méi)有監(jiān)管關(guān)系，即便有時(shí)根據(jù)保監(jiān)會(huì)的臨時(shí)授權(quán)履行個(gè)別監(jiān)管措施，那也是鳳毛麟角?？偟膩?lái)說(shuō)，屬于“雞犬之聲相聞，老死不相往來(lái)”。可以想象，在這種監(jiān)管模式下，總部機(jī)關(guān)鞭長(zhǎng)莫及，保監(jiān)局欲管不能，極易形成監(jiān)管真空。因此，應(yīng)及早予以糾正。
　　其次，有利于降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有“距離即成本”的定理。實(shí)行屬地監(jiān)管，可以將距離成本降至最低。同時(shí)，也可以通過(guò)縮短距離，減少行政管理事項(xiàng)的在途時(shí)間，達(dá)到提高監(jiān)管效率的目的。
　　再次，符合行業(yè)監(jiān)管發(fā)展規(guī)律。從國(guó)際視野看，最可參照的是與我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系相似的美國(guó)。美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)到底是采取聯(lián)邦監(jiān)管還是州監(jiān)管——也就是非屬地監(jiān)管還是屬地監(jiān)管，這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)論了上百年。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，針對(duì)美國(guó)國(guó)際保險(xiǎn)集團(tuán)暴露出來(lái)的問(wèn)題，美國(guó)立法機(jī)構(gòu)、政府當(dāng)局，乃至保險(xiǎn)界均就監(jiān)管模式問(wèn)題進(jìn)行了又一次激烈辯論。不過(guò)，爭(zhēng)論歸爭(zhēng)論，現(xiàn)行的美國(guó)公眾法第十五條，將管制的權(quán)力賦予了各州。雖然美國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管體系與我國(guó)不盡相同，但以美國(guó)如此龐大的保險(xiǎn)市場(chǎng)，5000家左右的保險(xiǎn)公司保有量，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)大的震蕩，應(yīng)該說(shuō)與實(shí)行屬地監(jiān)管是有直接聯(lián)系的。
　?。ǘ┪覈?guó)保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展使屬地監(jiān)管成為現(xiàn)實(shí)需要
　　當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)正處于飛速發(fā)展時(shí)期，截至2012年6月末，保險(xiǎn)法人公司已經(jīng)達(dá)到158家，法人總部從以前集中分布在北京、上海，到現(xiàn)在呈現(xiàn)著離散分布趨勢(shì)?；ヂ?lián)網(wǎng)信息顯示，目前法人總部北京59 家，上海47家，深圳14家，天津5家，江蘇4家，廣東（不含深圳）、四川、重慶、大連均為3家，其他省市17家，在北京之外設(shè)立總部的保險(xiǎn)公司已經(jīng)超過(guò)62.6%。法人總部的地區(qū)分布離散趨勢(shì)表明，實(shí)行屬地監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)關(guān)適應(yīng)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的必然要求。
　?。ㄈ┿y行業(yè)、證券業(yè)屬地監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)提供了保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)展屬地監(jiān)管的范本
　　2004年，銀監(jiān)會(huì)授權(quán)深圳銀監(jiān)局對(duì)深圳發(fā)展銀行開(kāi)展銀行業(yè)屬地監(jiān)管試點(diǎn)。2005年銀監(jiān)會(huì)先后對(duì)10家股份制商業(yè)銀行實(shí)施了屬地聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。2006年銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《屬地監(jiān)管股份制商業(yè)銀行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管實(shí)施細(xì)則（暫行）》等三項(xiàng)制度，構(gòu)建了屬地監(jiān)管股份制商業(yè)銀行的基本制度框架。目前，銀監(jiān)會(huì)把地方性法人機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)行為監(jiān)管權(quán)限全部授予了各銀監(jiān)局，實(shí)現(xiàn)了完全意義上的屬地監(jiān)管。
　　按照“屬地監(jiān)管、權(quán)責(zé)明確、責(zé)任到人、相互配合”的原則，證監(jiān)會(huì)在《證券投資基金監(jiān)管職責(zé)分工協(xié)作指引》中也規(guī)定對(duì)基金公司實(shí)行屬地監(jiān)管，全面實(shí)施各省、市證監(jiān)局轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任制,對(duì)注冊(cè)地和經(jīng)營(yíng)所在地分開(kāi)的基金公司，按經(jīng)營(yíng)所在地進(jìn)行日常監(jiān)管。
　　二、實(shí)施屬地監(jiān)管可能面臨的困難與挑戰(zhàn)
　?。ㄒ唬┯^(guān)念上可能產(chǎn)生的誤區(qū)。一是屬地監(jiān)管是否破壞中央對(duì)金融保險(xiǎn)市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)。實(shí)際上，由于各保監(jiān)局本身就是保監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，從法理上講不是地方利益的代言人,不會(huì)破壞中央對(duì)金融保險(xiǎn)市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)。二是有沒(méi)有能力的問(wèn)題。構(gòu)成監(jiān)管能力的要素?zé)o非就是人、財(cái)、物幾個(gè)方面的內(nèi)容。如果保監(jiān)會(huì)決定推行保險(xiǎn)市場(chǎng)的屬地管理，自然會(huì)按照履行屬地管理職責(zé)的要求為各派出機(jī)構(gòu)配備必要的監(jiān)管人員，撥付必要的監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。另一方面，近些年公務(wù)員招考也為各地保監(jiān)局充實(shí)了大量的專(zhuān)業(yè)人才，各保監(jiān)局已經(jīng)初步具備對(duì)法人實(shí)施一定程度監(jiān)管的能力。三是會(huì)不會(huì)出現(xiàn)本位主義的問(wèn)題。不容否認(rèn)，各派出機(jī)構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)可能會(huì)與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)產(chǎn)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，進(jìn)而產(chǎn)生自己獨(dú)立的利益訴求。但這種利益訴求不是伴隨屬地監(jiān)管而生的，它與屬地監(jiān)管之間并沒(méi)有必然的聯(lián)系。與其考慮實(shí)施屬地監(jiān)管可能引發(fā)的本位主義問(wèn)題，還不如加強(qiáng)機(jī)制約束，鏟除產(chǎn)生本位主義的土壤更為符合實(shí)際。
　?。ǘ俚乇O(jiān)管可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。任何事物都具有兩面性。我們?cè)趯?duì)屬地監(jiān)管比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析的同時(shí)，不能不關(guān)注其可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。以美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的教訓(xùn)為例，美國(guó)對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)行州監(jiān)管，缺乏聯(lián)邦層面的聯(lián)動(dòng)性，不利于對(duì)全國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管理。另外，由于各州保險(xiǎn)監(jiān)管政策和法規(guī)不一致，對(duì)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)和主體發(fā)展存在一定消極影響，如監(jiān)管政策和法規(guī)差異容易誘發(fā)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管套利；各州獨(dú)立的監(jiān)管許可造成合規(guī)成本過(guò)高，一定程度上阻礙了保險(xiǎn)公司進(jìn)行跨州乃至全國(guó)拓展業(yè)務(wù)，不利于其他州和國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入本地市場(chǎng)，難以形成良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。因此，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，屬地監(jiān)管可能帶來(lái)宏觀(guān)審慎監(jiān)管不足、地區(qū)執(zhí)法力度差異導(dǎo)致的監(jiān)管套利、監(jiān)管導(dǎo)致企業(yè)成本增高、阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等不利方面，在制定屬地監(jiān)管政策時(shí)加以預(yù)防和規(guī)避。
　　三、我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)屬地監(jiān)管的初步探索
　　屬地監(jiān)管是監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、監(jiān)管文化等諸方面的不斷改進(jìn)的體現(xiàn)，本質(zhì)上是對(duì)保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的重新分配。中國(guó)保監(jiān)會(huì)按照“明確分工，上下聯(lián)動(dòng)，試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，已經(jīng)逐步向保監(jiān)局授權(quán)，推行區(qū)域市場(chǎng)屬地監(jiān)管工作。
　　（一）保監(jiān)會(huì)屬地監(jiān)管工作進(jìn)行的探索
　　目前，保險(xiǎn)中介市場(chǎng)基本實(shí)現(xiàn)了完全意義上的屬地監(jiān)管。對(duì)保險(xiǎn)公司的屬地監(jiān)管工作主要從兩個(gè)方面展開(kāi)。一是從制度上授權(quán)所有保監(jiān)局對(duì)保險(xiǎn)公司法人直營(yíng)業(yè)務(wù)開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。2008年4月，保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于明確保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（保監(jiān)機(jī)構(gòu)〔2008〕384號(hào)），明確對(duì)保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)在住所地以總公司名義直接經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的行為，由保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)住所地保監(jiān)局實(shí)施監(jiān)管。二是單獨(dú)授權(quán)吉林保監(jiān)局對(duì)安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)展屬地監(jiān)管試點(diǎn)。2009年9月，保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)屬地監(jiān)管試點(diǎn)工作方案》，選擇安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司（安華農(nóng)險(xiǎn)）作為屬地監(jiān)管的試點(diǎn)，標(biāo)志著屬地監(jiān)管試點(diǎn)工作正式推開(kāi)。按照工作方案，保監(jiān)會(huì)授權(quán)安華農(nóng)險(xiǎn)法人公司所在地吉林保監(jiān)局負(fù)責(zé)履行部分本屬于保監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及現(xiàn)場(chǎng)檢查處罰的職權(quán)。吉林保監(jiān)局制定了工作實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)試點(diǎn)工作順利開(kāi)展。
　　(二)試點(diǎn)相關(guān)工作的探討
　　第一，對(duì)法人機(jī)構(gòu)直營(yíng)業(yè)務(wù)監(jiān)管授權(quán)問(wèn)題，建議把相應(yīng)的行政許可權(quán)、檢查處罰權(quán)授予各屬地保監(jiān)局，同時(shí)不排除保監(jiān)會(huì)對(duì)各法人機(jī)構(gòu)的管轄，真正體現(xiàn)屬地監(jiān)管中“明確分工、上下聯(lián)動(dòng)”的原則。
　　第二，完善兩級(jí)監(jiān)管事權(quán)劃分。如在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方面，保險(xiǎn)產(chǎn)品的備案應(yīng)統(tǒng)一于保監(jiān)會(huì)，以保證監(jiān)管尺度的一致性，避免監(jiān)管套利行為的發(fā)生。在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方面，《保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)屬地監(jiān)管試點(diǎn)工作方案》僅授予屬地保監(jiān)局提出行政處罰的建議和采取一般性監(jiān)管措施。而屬地保監(jiān)局對(duì)公司沒(méi)有行政處罰權(quán)將會(huì)影響監(jiān)管職能的發(fā)揮，因此應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。
　　四、繼續(xù)深入推進(jìn)屬地監(jiān)管的對(duì)策研究
　?。ㄒ唬?duì)策之一——應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況逐步推進(jìn)屬地監(jiān)管
　　從區(qū)域監(jiān)管到屬地監(jiān)管，這是監(jiān)管模式的一個(gè)重大變革，應(yīng)由易到難、由淺入深，逐步推進(jìn)，大致可分為三個(gè)階段：
　　1.試點(diǎn)論證階段。為使試點(diǎn)具有一定的典型性，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。建議在吉林試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在法人機(jī)構(gòu)較多的地區(qū)，如北京、上海、深圳地區(qū)再選擇一些法人機(jī)構(gòu)進(jìn)行第二批屬地監(jiān)管試點(diǎn)。在對(duì)象選擇上，應(yīng)兼顧產(chǎn)險(xiǎn)公司與壽險(xiǎn)公司、中資公司與外資公司、中小規(guī)模公司與較大規(guī)模的公司。通過(guò)一定時(shí)間的試點(diǎn)，擇機(jī)召開(kāi)各種研討會(huì)，開(kāi)展深入論證，明確發(fā)展方向與具體方法。
　　2.部分實(shí)施階段。在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以考慮進(jìn)入部分實(shí)施階段。即進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)施屬地監(jiān)管的對(duì)象范圍?？梢钥紤]把規(guī)模不大、非集團(tuán)化的公司全部納入屬地監(jiān)管的范圍，使屬地監(jiān)管工作逐步常態(tài)化。
　　3.全面實(shí)施階段。當(dāng)屬地監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)較為成熟，有關(guān)屬地保監(jiān)局已經(jīng)能夠完全適應(yīng)監(jiān)管法人機(jī)構(gòu)的職責(zé)需要，這時(shí)可以進(jìn)入全面實(shí)施屬地監(jiān)管的階段。在這一階段，除了為避免產(chǎn)生類(lèi)似美國(guó)州監(jiān)管體制弊端（主要是監(jiān)管套利）而必須保留給保監(jiān)會(huì)專(zhuān)屬的權(quán)力外，其他監(jiān)管權(quán)都可以授予屬地保監(jiān)局。本人認(rèn)為保監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)保留的專(zhuān)屬權(quán)限主要有：（1）全國(guó)性法人公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入、重要事項(xiàng)變更及市場(chǎng)退出；（2）全國(guó)性保險(xiǎn)產(chǎn)品的審批備案；（3）全國(guó)性法人公司的償付能力監(jiān)管；（4）資金運(yùn)用監(jiān)管。
　?。ǘ?duì)策之二——構(gòu)建與屬地監(jiān)管相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制
　　1．為屬地監(jiān)管的依法行政提供支持。其一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第九條的授權(quán)，結(jié)合屬地監(jiān)管改革的實(shí)際加快部門(mén)立法進(jìn)度，用行政規(guī)章及規(guī)范性文件為屬地監(jiān)管提政策支持和法律保證。其二，各屬地保監(jiān)局按照屬地監(jiān)管的職責(zé)要求，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工、完善工作程序，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、處罰權(quán)限劃分以及其他大監(jiān)管事項(xiàng)等方面作出具體規(guī)定。
　　2．建立屬地監(jiān)管責(zé)任制，加強(qiáng)考核與激勵(lì)。主要是建立對(duì)保監(jiān)局履行屬地監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任體系，強(qiáng)化對(duì)保監(jiān)局屬地監(jiān)管盡職的約束和監(jiān)督力度。通過(guò)有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，避免屬地監(jiān)管產(chǎn)生類(lèi)似美國(guó)州監(jiān)管體制出現(xiàn)的高成本、低效率、阻礙競(jìng)爭(zhēng)等不良傾向，防止屬地監(jiān)管權(quán)力異化為地方權(quán)力，影響全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的統(tǒng)一性。
　　3．適應(yīng)屬地監(jiān)管要求，建立完善上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。會(huì)機(jī)關(guān)指定屬地監(jiān)管歸口協(xié)調(diào)指導(dǎo)部門(mén)，負(fù)責(zé)日常指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、考核及技術(shù)支持，同時(shí)負(fù)責(zé)構(gòu)建程序化的信息交換渠道，確保保監(jiān)會(huì)可以實(shí)時(shí)掌握所有公司的經(jīng)營(yíng)狀況，避免發(fā)生宏觀(guān)審慎監(jiān)管不到位的問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)該信息交換渠道，可以保證各保監(jiān)局實(shí)時(shí)獲取履行屬地監(jiān)管職責(zé)所需要的各類(lèi)信息。
　?。ㄈ?duì)策之三——建設(shè)一支專(zhuān)業(yè)的屬地監(jiān)管隊(duì)伍
　　具體設(shè)想：在北京、上海、深圳等保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)較為集中的地區(qū)設(shè)屬地監(jiān)管分局，接受當(dāng)?shù)乇１O(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)，在其他轄區(qū)開(kāi)設(shè)有保險(xiǎn)公司法人機(jī)構(gòu)的保監(jiān)局內(nèi)設(shè)屬地監(jiān)管處，根據(jù)工作需要配備充足的監(jiān)管力量。屬地監(jiān)管分局與屬地監(jiān)管處對(duì)轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合監(jiān)管，負(fù)責(zé)其機(jī)構(gòu)管理、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、行政處罰與其他監(jiān)管措施的實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。
　　無(wú)憂(yōu)保提示：當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)正處于飛速發(fā)展時(shí)期，法人總部的地區(qū)分布離散趨勢(shì)表明，實(shí)行屬地監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)關(guān)適應(yīng)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的必然要求。