【摘要】中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式雖然目前取得了初步成功，但并完全定型，有必要對(duì)國(guó)內(nèi)指導(dǎo)農(nóng)險(xiǎn)的已被采納和未被采納但甚為流行的政策思路進(jìn)行分析和思考，做好下一階段我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的政策思考。
　　隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)險(xiǎn)”)在世界各國(guó)政府的政策“工具箱”中變得越來(lái)越重要，采用何種農(nóng)險(xiǎn)政策組合就成為各國(guó)政府、社會(huì)以及世界性組織持續(xù)討論的話題。本文在討論我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的多種政策思路，據(jù)此給出下一階段我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的政策思考。
　　國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)政策的基本經(jīng)驗(yàn)
　　始于20世紀(jì)80年代初的中國(guó)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)，發(fā)展道路并不平坦，經(jīng)歷了從快速增長(zhǎng)到21世紀(jì)初期萎縮停滯的曲折歷程。在總結(jié)前期教訓(xùn)并充分吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府自2003年開(kāi)始探索一條以政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼為主導(dǎo)的發(fā)展之路。自此，農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)迅速走出困境，取得了巨大成績(jī)，農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)從2006年的8億元增加到2010年的135.68億元，增長(zhǎng)了近16倍；農(nóng)險(xiǎn)品種、保障范圍基本覆蓋了大農(nóng)業(yè)各個(gè)領(lǐng)域和全國(guó)所有地區(qū)；2009年以來(lái)成為繼美國(guó)之后全球第二大農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)，是近年來(lái)支撐全球農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)增長(zhǎng)的主要力量。其中的經(jīng)驗(yàn)有兩條：
　　一是政府做了該做的。2003年之前，政府在推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展方面基本上沒(méi)有作為，而2004年以來(lái)政府從消極轉(zhuǎn)為積極，實(shí)施政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼，提升了農(nóng)險(xiǎn)需求，各市場(chǎng)主體形成了參與約束，農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)由此形成并實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)。
　　二是搞對(duì)了激勵(lì)。2003年之前的農(nóng)險(xiǎn)政策沒(méi)有調(diào)動(dòng)各市場(chǎng)主體的積極性，市場(chǎng)主體基本沒(méi)有形成激勵(lì)相容約束，僅靠中央政府控制的國(guó)有保險(xiǎn)公司提供農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)，運(yùn)作不可能持久；現(xiàn)在激勵(lì)方向正確了，放松了市場(chǎng)準(zhǔn)入，加大了供給方的政策支持，則有效地調(diào)動(dòng)了各(再)保險(xiǎn)人、地方政府參與農(nóng)險(xiǎn)事業(yè)的積極性，農(nóng)險(xiǎn)供給就形成了，因此，農(nóng)戶分散了風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)公司有了保費(fèi)、市場(chǎng)有了糧食，政府有了民心等一連串正響應(yīng)得以實(shí)現(xiàn)。
　　那么，我國(guó)所采取的農(nóng)險(xiǎn)政策組合是否獨(dú)樹(shù)一幟而具有普遍意義呢？其實(shí)不然，從全球范圍看中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)并不特殊。
　　國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)政策思路評(píng)價(jià)
　　以全球經(jīng)驗(yàn)為參照，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)驗(yàn)顯然并不特殊。2004年來(lái)，在政府推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)覆蓋面的迅速擴(kuò)大主要依賴“政府補(bǔ)貼保費(fèi)＋私人部門(mén)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”為特征的運(yùn)行模式，這與很多國(guó)家推行的PPPs模式是一致的。這種模式雖然目前取得了初步成功，但并未完全定型，政策績(jī)效也有待檢驗(yàn)，有必要按照全球性的經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)內(nèi)指導(dǎo)農(nóng)險(xiǎn)的已被采納的和未被采納但甚為流行的政策思路作簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)。我們把政府在農(nóng)險(xiǎn)體系建設(shè)中的角色分為兩類：
　　核心角色(Key Roles)：政府應(yīng)該是農(nóng)險(xiǎn)體系的最后再保險(xiǎn)商，彌補(bǔ)安全網(wǎng)的最后一個(gè)漏洞，巨災(zāi)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊是其不可推卸的責(zé)任。
　　其他角色(Other Roles)：政府在農(nóng)險(xiǎn)體系中的作用可以不斷延伸，補(bǔ)貼農(nóng)戶的保費(fèi)支出ORs1、直接出售保險(xiǎn)ORs2、出售再保險(xiǎn)ORs3、對(duì)農(nóng)險(xiǎn)方面的科研補(bǔ)貼ORs4、對(duì)直保的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用及再保公司保費(fèi)及經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的補(bǔ)貼ORs5、立法、研發(fā)和培訓(xùn)等公共支持ORs6等。
　　國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)體系建設(shè)的政策思路都是將政府扮演的不同角色組合得來(lái)的，流行的政策思路有以下幾個(gè)：
　　一是補(bǔ)貼農(nóng)戶(ORs1)，即政府不承擔(dān)私人保險(xiǎn)商的損失責(zé)任，這是國(guó)內(nèi)財(cái)政部門(mén)堅(jiān)持的理念，該框架的優(yōu)點(diǎn)在于補(bǔ)貼額度一目了然，不用承擔(dān)兜底責(zé)任，很少或基本不對(duì)農(nóng)險(xiǎn)公司干預(yù)，但缺點(diǎn)在于市場(chǎng)發(fā)展初期，農(nóng)險(xiǎn)公司本身財(cái)務(wù)可維持程度并不高，農(nóng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)不易購(gòu)買，很容易因?yàn)榫逓?zāi)損失而倒閉。
　　二是扮演直保公司角色(KRs+ORs1+ORs2)，即政府承擔(dān)所有的損失責(zé)任(包括巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn))，(再)保險(xiǎn)商僅代理農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
　　三是扮演再保險(xiǎn)公司和最后再保險(xiǎn)公司角色(KRs＋ORs1＋ORs3)，即(再)保險(xiǎn)公司自留部分農(nóng)險(xiǎn)賠款責(zé)任，其余向政府購(gòu)買再保險(xiǎn)，政府承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。該模式下，因?yàn)檎娘L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度更低，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力更高，因此將高層風(fēng)險(xiǎn)出售給政府，符合風(fēng)險(xiǎn)的效率分擔(dān)原則，接近于國(guó)際上流行的最優(yōu)的PPPs框架，其實(shí)也應(yīng)該是近中期國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)政策選擇的目標(biāo)模式。但缺點(diǎn)很明顯。
　　四是最后再保險(xiǎn)公司角色(KRs+ORs1)。該模式是目前各試點(diǎn)農(nóng)險(xiǎn)項(xiàng)目較為普遍的做法；在財(cái)力不足的情況下，該模式鼓勵(lì)各保險(xiǎn)商參與巨災(zāi)損失融資KRs中來(lái)，是對(duì)第三種方案的替代性選擇。目前，主流觀點(diǎn)中對(duì)KRs的選擇是成立“巨災(zāi)準(zhǔn)備金金”，該基金由政府、農(nóng)險(xiǎn)公司和再保公司共同出資，以備大災(zāi)。
　　五是私人(再)保險(xiǎn)商承擔(dān)KRs，通過(guò)私人(再)保險(xiǎn)商的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)均衡保費(fèi)成本的降低。
　　六是KRs+ORs5。政府提供巨災(zāi)保障的同時(shí)，不補(bǔ)貼直保公司，可以先期補(bǔ)貼再保公司，形成商業(yè)性再保險(xiǎn)公司和政府共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式。
　　七是ORs6。思路包括基于公私合作、共同參與、責(zé)任明確的原則加快建立完善農(nóng)險(xiǎn)法律和機(jī)構(gòu)框架；近期依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、中遠(yuǎn)期成立專門(mén)的農(nóng)險(xiǎn)再保公司(農(nóng)業(yè)部等部門(mén)倡導(dǎo)這樣的模式，較類似美國(guó)的做法)；為農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新例如(地區(qū))產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)等提供支持和補(bǔ)貼。
　　國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)政策展望
　　上述思路有些已經(jīng)正式實(shí)施，有些處于試點(diǎn)狀態(tài)，有些還在爭(zhēng)論之中。但由于認(rèn)識(shí)不到位、部門(mén)利益、客觀局限等多種原因，人們對(duì)農(nóng)險(xiǎn)政策的認(rèn)識(shí)還存在分歧。當(dāng)前，最大的分歧是在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架中，政府是扮演保險(xiǎn)商、再保險(xiǎn)商還是最后再保險(xiǎn)商的問(wèn)題，這阻礙了政府在哪些風(fēng)險(xiǎn)層介入、補(bǔ)貼多少、各級(jí)政府如何負(fù)擔(dān)這些補(bǔ)貼等技術(shù)性問(wèn)題形成共識(shí)。其實(shí)，全球經(jīng)驗(yàn)表明，政府除了在需求方補(bǔ)貼保費(fèi)之外，在供給方主要扮演的是最后再保險(xiǎn)商以及支持農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的公共品提供商角色。與此相反，我們的很多思路則要求政府扮演幾乎所有的ORs角色，如果如此，農(nóng)險(xiǎn)政策將會(huì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)向政府的進(jìn)一步集中和過(guò)重財(cái)政負(fù)擔(dān)而收效甚微。
　　如果說(shuō)前期國(guó)內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展成就主要?dú)w功于政府的提供的保險(xiǎn)補(bǔ)貼，那么，今后在延續(xù)之前好政策的基礎(chǔ)上，一方面要抵抗住對(duì)Ors需求的誘惑。另一方面則要借鑒全球經(jīng)驗(yàn)，多做應(yīng)該做的事情：一是做好農(nóng)險(xiǎn)的立法工作，切實(shí)厘清利益關(guān)系、穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制、保障各方權(quán)益；二是對(duì)災(zāi)害模型、數(shù)據(jù)等關(guān)系行業(yè)發(fā)展的公共品上加大扶持力度；三是加大對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的扶持力度，推動(dòng)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展；四是鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，推動(dòng)民間力量參與農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)；五是準(zhǔn)確把握未來(lái)發(fā)展方向，前瞻性地開(kāi)展制度設(shè)計(jì)，例如把農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)等納入到未來(lái)的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)體系中；逐步構(gòu)建新的農(nóng)險(xiǎn)運(yùn)行模式和政府支持架構(gòu)，以支持在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)效率和減少成本方面具有優(yōu)勢(shì)的各類創(chuàng)新性指數(shù)保險(xiǎn)、天氣衍生產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展。
　   【無(wú)憂保提示】改革開(kāi)放已來(lái)，我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)取得了飛速的發(fā)展，但其中也存在著大量問(wèn)題，在當(dāng)前，如何完善各類保險(xiǎn)體制，提升行業(yè)整體水平，切實(shí)利用保險(xiǎn)為民眾服務(wù)已成為當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急。