洪澇災害頻發(fā)造成巨大損失

　　按聯(lián)合國開發(fā)計劃署的標準，我國是世界上災害頻發(fā)、受災面廣、災害損失嚴重的國家之一。近10年來，自然災害每年給我國造成的經(jīng)濟損失都在1000億元以上，常年受災人口達2億多人次，其中洪水災害帶來的損失約占超過50%。今年以來，全國有22個省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)生不同程度的洪澇災害，全國農(nóng)作物洪澇受災1.45億畝，受災人口1.39億人，直接經(jīng)濟損失759億元，其中水利工程損失130億元。

　　2007年7月10日，安徽淮河全線超警戒水位，千里淮河第一閘的淮河王家壩閘在12年來第15次開閘放水。這次蓄洪造成181平方公里的蒙洼蓄洪區(qū)直接經(jīng)濟損失達1.2億元，內(nèi)澇造成的農(nóng)業(yè)損失更是超過了3個億。溫家寶總理在王家壩視察淮河防汛工作時承諾，淮河行蓄洪區(qū)的災民將得到國家最高標準的補償。但是與損失規(guī)模相比，即便溫家寶總理所說的按照國家最高標準的補償承諾能順利兌現(xiàn)，農(nóng)民所能得到的補償仍然是杯水車薪。由于沒有保險來“轉(zhuǎn)嫁”風險，目前幾乎所有農(nóng)作物的損失都沉甸甸地壓在農(nóng)民的肩上。與城里人可以購買多種保險來降低可能遭遇的風險不同，看老天爺臉色吃飯的農(nóng)民卻一直沒有一個完善的保險體系。在一場場天災面前，他們除了自己的雙手和社會、政府的救濟，就沒有別的指望，政府財力又很有限，在天災面前，最有可能成為農(nóng)民強有力保障的就是洪水保險。

　　通過保險來幫助農(nóng)民分散風險，在我國早就開始有過嘗試。洪水保險屬于農(nóng)業(yè)保險的一個分支。我國于建國初期即開設了農(nóng)業(yè)保險，20世紀70年代停止了該項業(yè)務。1982年，恢復辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務以來，這一險種長期就處于不景氣狀態(tài)。我國農(nóng)業(yè)保險的險種數(shù)目也在不斷減少，由最多時候的60多個險種，下降到目前不足30個。據(jù)統(tǒng)計，1982年至1999年間，全國農(nóng)業(yè)保險賠付率為88%。而自從1996年我國保險業(yè)實行商業(yè)化經(jīng)營后，這一險種就幾乎處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)保險“三高三低”(高風險、高成本、高賠付和低保額、低收費、低保障)的特性使其經(jīng)營往往陷入到一個惡性循環(huán)中：保險公司越是虧損就越不愿意開展業(yè)務;越是虧損就越要提高費率;而費率提高后，農(nóng)民又無力投保，遇到災害時受到的損失也就越大，就越?jīng)]有能力投保。

　　一些國家洪水保險的成功經(jīng)驗為我們提供了很好的參考。從美國、西班牙、法國、印度等國家的實踐經(jīng)驗來看，實施洪水保險不僅能夠快速、高效、公平的對災民進行補償，并對洪泛區(qū)和行蓄洪區(qū)的管理取得了較好的成績，同時開展洪水保險也提高了洪災多發(fā)區(qū)人們的防洪意識，進而降低了洪水災害的損失。總之，從國際經(jīng)驗來看，成立洪水災害基金，建立洪水保險制度是一種減少洪災損失及對災民補償?shù)目蛇x途徑。

　　國外洪水保險的實踐

　　目前國際上由政府主導的洪水保險有四種主要模式：美國、日本、法國、新西蘭。從這些國家災害保險的經(jīng)驗看，許多國家都是采取公、私合作的保險模式，也就是在政府主導下，與保險公司共同推動。同時配合許多保險條款的配套措施，以推動防災、減災活動的進行。如美國正式將洪水保險由自愿性改為強制性，并成立了防洪保險基金。

　　在各國災害保險制度中，政府都發(fā)揮著重要的作用。因為制度的建立往往需要立法規(guī)范，不只是針對體系的建立、保單的內(nèi)容、承保的方式、洪災風險區(qū)的劃定、洪災發(fā)布，都需要通過政府部門進行。此外，政府不僅是制度的建立者，更要擔負資金交易安全和監(jiān)督保險公司償付能力的責任。另外，在資金的捐助、風險的分攤上，政府也具有獨特的地位：以日本為例，為避免保險公司承擔資金的不足，政府除了負責再保險分攤外，在融資方面也給予支持。由于自然災害的理賠十分可觀，保費的累積要達到一定能量，需要很長一段時間，因此，成立災害保險基金是必要手段。美國、法國與新西蘭的災害保險基金，由政府籌措財源，作為未來發(fā)生天然災害損失時理賠之用。日本模式，則由民間籌措資金。

　　美國、法國及新西蘭，對于被保人災害預防措施有所要求，被保人必須符合相關規(guī)定，才能獲得保單。在美國的國家洪災保險計劃中，是由中央提供地方政府洪災保險，地方政府必須執(zhí)行配合措施，包括：1.通過土地使用管制法，使新建物構(gòu)筑于低災害潛勢區(qū);2.同意FEMA的風險管理方法及步驟、加強法令執(zhí)行能力并改善災害應變預防措施;3.通過土地使用管制法令并執(zhí)行減災計劃，才能獲得保險。關于給付責任限額的部分，四個國家分別采取不同方式，美國是依照災害風險圖的劃定，對于不同使用型態(tài)的建筑物，制定不同給付責任限額;法國是采取政府保證，沒有責任上限;日本是對每次損失理賠金訂定上限;新西蘭亦采取政府保證，但不動產(chǎn)給付責任限額上限為10萬新幣，動產(chǎn)為2萬新幣。其中法國與新西蘭制度，政府的無限額保證獲得了相當高的評價。由于經(jīng)營安全的考慮，各國大多進行多層次的再保險，避免災害發(fā)生保險業(yè)者資金不足造成破產(chǎn)，使災害保險可持續(xù)經(jīng)營。為確保保險業(yè)者能進入再保險市場，法國與日本制度提供再保險的保障;法國保險公司可向民營再保險或CCR購買再保險，日本制度要求保險公司，必須向JER 辦理再保。

　　與這些政府主導的模式不同，英國的洪水保險屬于以保險公司為主導的保險模式。采用的保險模式是以市場化為基礎，即政府與保險行業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關系，簽訂了一份‘協(xié)定”，該協(xié)定規(guī)定了政府和保險業(yè)在應對洪水災害中各自所承擔的責任;政府承諾繼續(xù)建立有效的防洪工程體系，以使保險損失控制在可以承受的范圍之內(nèi)，而保險行業(yè)自愿將洪水風險納入標準家庭及小企業(yè)財產(chǎn)保單的責任范圍之內(nèi)，業(yè)主可以自愿在市場上選擇保險公司進行投保，保險公司通過再保險進一步分散風險。按“君子協(xié)定”規(guī)定確定的洪水保險模式經(jīng)半個世紀的實踐證明是成功而且有效的，洪水風險的財產(chǎn)比例約為10%，而家庭財產(chǎn)保險的市場滲透率基本保持在75%與95%之間，保證了洪水風險在較大范圍分散、投保保費的較低水平和洪水保險的持續(xù)提供。

　　從上述各國經(jīng)驗看，無論是政府主導還是市場主導的洪水保險，都必須通過政府與民間業(yè)者共同合作才能達成。單就市場機制而無政府配套、管制措施，或單就政府而無民間資金投入，都無法建立完善的災害分攤機制，此時公私合作機制將是較為可行的模式。因此，制度的建立，考慮的因素不僅只是政府執(zhí)行的方便，更應考慮保險公司的接受度與對政府責任的期望。

　　我國開展洪水保險的實踐與理論探討

　　我國自20世紀80年代初恢復保險業(yè)以來，對洪水保險并進行了多種形式的嘗試，積累了一定的經(jīng)驗和教訓。這些嘗試包括中國人民保險公司商業(yè)性財產(chǎn)保險和水利工程保險、由國家補貼的淮河行蓄洪區(qū)保險、民政部的政策性農(nóng)村救災保險、浙江海塘保險等。2005年7月國務院修改并重新頒布的《中華人民共和國防汛條例》的第六章第41條明確規(guī)定，對蓄滯洪區(qū)逐步推行洪水保險制度。目前國家水利部正在進行全國洪水風險圖的制作，試點工作已經(jīng)開始展開，為下一步推行洪水保險奠定了基礎。

　　但是當前在全國推行洪水保險仍然存在不少難題，如我國至今沒有洪水保險方面的立法，保險機構(gòu)在沒有政府強力推動的情況下也不愿意做這種賠本的買賣。從目前的情況看，在我國洪水保險的實踐上，政府及保險公司亟待解決的課題主要有：洪水保險立法或政策支持力度欠缺，從國際的經(jīng)驗看，政府的強力推行是洪水保險成功實施的重要前提;洪水保險的受眾逐利意識強而轉(zhuǎn)移風險意識弱;洪水保險精算礙于資料缺失而致精確率降低;洪水保險的投保群體經(jīng)濟承擔能力較低;國家洪水保險基金具體注資額度尚需探討等。我國推行洪水保險需要開展的工作主要有：編制全國范圍的洪水風險圖和研究洪水保險實施后可能的滋生問題等。大多數(shù)學者都主張應制定洪水保險法規(guī)，還有不少學者提出要專門設立國家洪水保險局。對我國洪水保險的研究和開展還有許多問題需要解決，從立法，到保險費率的厘定，保險機制的選擇等都尚需要研究和完善。從這點看，我國洪水保險的實施仍然任重而道遠。