一、失業(yè)保險(xiǎn)制度及其功能

　　

 失業(yè)保險(xiǎn)制度是國(guó)家以立法的形式集中建立保障資金，對(duì)遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而失去收入來(lái)源的勞動(dòng)者在一定時(shí)期提供基本生活保障的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度有兩大功能：一是對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行救濟(jì)，保障其基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；二是促進(jìn)失業(yè)者盡快再就業(yè)，從而抑制失業(yè)。生活保障功能是失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)立的最初目的，反失業(yè)功能的強(qiáng)化則是全球失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。

　　 失業(yè)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)主要是通過(guò)保障盡可能多的失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活，來(lái)維持社會(huì)安定、縮小勞動(dòng)者之間的收入差距，同時(shí)保證勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用。

　　 世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，單純強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障功能已很難解決日益嚴(yán)峻的失業(yè)問(wèn)題，必須探尋更積極的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮其抑制失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的能動(dòng)作用，才能真正發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)“社會(huì)穩(wěn)定器”的減震作用，維持社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　 二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

　　 改革開(kāi)放以后，面對(duì)日益嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題，我國(guó)制定了一系列失業(yè)保險(xiǎn)政策。從1986年國(guó)務(wù)院《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)暫行規(guī)定》，到1993年《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)規(guī)定》，再到1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的頒布和實(shí)施，失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)形成完整體系，在保障失業(yè)工人的權(quán)益及下崗職工再就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。然而，總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度更注重事后的補(bǔ)償，其抑制失業(yè)及促進(jìn)就業(yè)的功能沒(méi)有得到發(fā)揮。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題主要有：

　　 (一)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較窄

　　 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇?！睆睦碚撋现v，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每一個(gè)面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、或已成為失業(yè)者的勞動(dòng)者都應(yīng)該享有失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，這樣才能體現(xiàn)社會(huì)保障的“國(guó)民待遇”均等原則。然而我國(guó)目前失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍主要限于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位的失業(yè)者，不涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，又主要側(cè)重于公有制經(jīng)濟(jì)，私營(yíng)、三資企業(yè)還未完全納入。這種保障現(xiàn)狀，使得失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性名不副實(shí)，實(shí)際上成為少數(shù)人的保障。當(dāng)然，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍大小與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大關(guān)系，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，失業(yè)保險(xiǎn)也不可能覆蓋全部勞動(dòng)年齡人口，但失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)就業(yè)格局及就業(yè)方式的重大變化已是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)現(xiàn)階段非公有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為吸納就業(yè)的主渠道；采取非全日制、臨時(shí)性、階段性和彈性工作時(shí)間等多種靈活形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，事實(shí)壯已經(jīng)成為許多勞動(dòng)者的選擇。如果失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍不能跟上就業(yè)形勢(shì)的新變化，就會(huì)造成勞動(dòng)者享受社會(huì)福利機(jī)會(huì)的新的不平等。

　　 (二)失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次偏低

　　 按現(xiàn)行制度規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。從實(shí)施情況來(lái)看，我國(guó)的統(tǒng)籌層次僅在市縣兩級(jí)，這就極大地限制了失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有的功能和作用的發(fā)揮。由于統(tǒng)籌層次較低，基金的整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較脆弱，基金只能在很小的范圍內(nèi)互濟(jì)。而且，這種在市、縣兩級(jí)分級(jí)統(tǒng)籌管理為主的方式，造成各地在使用和統(tǒng)籌失業(yè)保險(xiǎn)金上存在較大的差異，使失業(yè)保險(xiǎn)基金過(guò)于分散且各自為政，不利于統(tǒng)一調(diào)度和集中管理、使用資金。統(tǒng)籌層次偏低造成的條塊分割，使我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與職工培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職工介紹機(jī)構(gòu)各自為政的狀態(tài)長(zhǎng)期存在，很難得到根本的改變，這就極大限制了失業(yè)保險(xiǎn)反失業(yè)功效的充分發(fā)揮，使得失業(yè)職工不能按照市場(chǎng)需求接受職工培訓(xùn)，不能及時(shí)得到用人信息和就業(yè)指導(dǎo)咨詢，造成失業(yè)職工再就業(yè)率很低。

　　 (三)失業(yè)保險(xiǎn)水平的設(shè)計(jì)不合理

　　 失業(yè)保險(xiǎn)水平的含義包含兩個(gè)層面：一是失業(yè)保險(xiǎn)金的給付額度，即失業(yè)者在失業(yè)期內(nèi)所收到的失業(yè)保險(xiǎn)金的多少；二是失業(yè)保險(xiǎn)給付期限，即失業(yè)者最多可享受多長(zhǎng)時(shí)間的保險(xiǎn)待遇。我國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)水平的設(shè)計(jì)上不合理，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　 1.失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。依照我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。目前我國(guó)的月平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平為各省、市最低工資的70%-80%，大致在150到 450元之間。如果將失業(yè)保險(xiǎn)金與國(guó)有企業(yè)年平均職工工資做個(gè)比較，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金只能替代25%左右的工資。而大多數(shù)國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)金的替代率為失業(yè)前工資的40%-75%。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不能滿足失業(yè)人員基本生活的保障，也不足以支付求職成本，不能促進(jìn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)，使得失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有的保障功能和反失業(yè)功能都沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

　　 2.失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限過(guò)長(zhǎng)?，F(xiàn)行制度的具體規(guī)定為：失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為18個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為 24個(gè)月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費(fèi)時(shí)間重新計(jì)算。這樣的規(guī)定，與失業(yè)狀況較為嚴(yán)重的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)的給付期限顯得過(guò)長(zhǎng)了。過(guò)長(zhǎng)的失業(yè)救濟(jì)期限可能使失業(yè)者喪失迅速就業(yè)的動(dòng)機(jī)，延長(zhǎng)失業(yè)者的職業(yè)搜尋期限，不利于提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率。

　　 (四)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)不合理

　　 現(xiàn)行制度規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金用于下列支出：失業(yè)保險(xiǎn)金；領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金；領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。從以上支出的項(xiàng)目中可以反映出，現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)雖然也規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇中還包括職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的費(fèi)用，但是費(fèi)用的多少并不明確的，而是“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。這一“自行規(guī)定”的結(jié)果就是從實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，提供給失業(yè)人員基本生活保障金的支付占了絕對(duì)的比重。以2001年為例，當(dāng)年的失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出為 111.8億元，包括職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等在內(nèi)的非生活保障金支出為23.5億元，僅占總支出的 21%。這說(shuō)明現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度過(guò)于側(cè)重生活保障功能，促進(jìn)就業(yè)方面投入不足。

　　 (五)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金資格的審查還不夠規(guī)范

　　 按國(guó)際通例，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件是：處在勞動(dòng)年齡，非自愿性失業(yè)，失業(yè)前有一定時(shí)期的連續(xù)工作并交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，及時(shí)申請(qǐng)失業(yè)登記的失業(yè)者。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也做了類似規(guī)定，但還不夠具體完善，且缺少相應(yīng)的審核機(jī)構(gòu)。由于缺乏具體詳細(xì)的資格審查條例和相應(yīng)的資格審核機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致有些人一邊擁有就業(yè)收入，一邊領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。

　　 三、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度體系的對(duì)策建議

　　 增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的反失業(yè)功能，是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革和完善的方向。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)以保障基本生活、促進(jìn)再就業(yè)及抑制失業(yè)為目標(biāo)，制定有效的政策，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要的保障和穩(wěn)定作用。具體的對(duì)策建議如下：

　　 (一)逐步地適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金水平

　　 為失業(yè)者提供基本的生活保障是失業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)目標(biāo)。我國(guó)可以適當(dāng)?shù)靥岣呤I(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，以保證有足夠的支撐力來(lái)維持失業(yè)者的基本生活。當(dāng)然，提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)會(huì)涉及到很多方面。首先要考慮失業(yè)保險(xiǎn)水平是否與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)，一旦失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平的提高超過(guò)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的承受能力，那就會(huì)出現(xiàn)西方福利國(guó)家的“失業(yè)陷阱”。再有，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的提高還要考慮企業(yè)的繳費(fèi)能力，因?yàn)榻o付標(biāo)準(zhǔn)的提高也意味著保險(xiǎn)費(fèi)率的提高，這會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)勞動(dòng)力成本上升，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力減弱。因此，給付標(biāo)準(zhǔn)的確立需特別慎重，在現(xiàn)階段應(yīng)是適當(dāng)?shù)亍⒅鸩降靥岣?，使我?guó)的失業(yè)保險(xiǎn)既有足夠的支撐能力以保障失業(yè)者，又能確保水平的適度性，以促使失業(yè)者積極再就業(yè)。

　　 (二)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金的用途

　　 要實(shí)施積極的失業(yè)保險(xiǎn)政策，就需要調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金的用途，在現(xiàn)階段可以對(duì)基金的支出作以下的調(diào)整：

　　 第一，在生活保障方面，可適當(dāng)拉大失業(yè)保險(xiǎn)待遇差距，使失業(yè)保險(xiǎn)待遇與領(lǐng)取時(shí)間掛鉤，隨著領(lǐng)取時(shí)間的推移，失業(yè)保險(xiǎn)金額呈逐漸下降趨勢(shì)。

　　 第二，在失業(yè)保險(xiǎn)的支出結(jié)構(gòu)方面，加大就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等促進(jìn)就業(yè)方面的投入，為實(shí)現(xiàn)就業(yè)保障型的社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)制度提供資金上的保證?？梢钥紤]靈活發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，對(duì)于有可行創(chuàng)業(yè)計(jì)劃的失業(yè)者考慮一次性發(fā)放多月的失業(yè)保險(xiǎn)金作為其創(chuàng)業(yè)的資金。

　　 第三，在其他方面，可運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)抑制企業(yè)的解雇行為。比如根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的需要對(duì)企業(yè)進(jìn)行就業(yè)補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，實(shí)行內(nèi)部轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，內(nèi)部消化過(guò)剩人員，減少解雇員工的情況發(fā)生。

　　 總的來(lái)說(shuō)，對(duì)失業(yè)人員最有效的直接幫助是使他們重新就業(yè)，因此，通過(guò)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金中用于技術(shù)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗訓(xùn)練的費(fèi)用比例的辦法，從以往簡(jiǎn)單的生活保障轉(zhuǎn)化為促進(jìn)失業(yè)人員的重新就業(yè)，由消極保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為積極就業(yè)保障，應(yīng)是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度需要著重加強(qiáng)的方面。

　　 (三)加強(qiáng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格審查并細(xì)化資格審查條例

　　 自20世紀(jì)90年代以來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)政策的一個(gè)顯著變化是各國(guó)普遍加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)資格的審查，并把失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)。我國(guó)目前應(yīng)當(dāng)在失業(yè)登記的資格條件與程序辦法、失業(yè)統(tǒng)計(jì)的方式和指標(biāo)等方面，加強(qiáng)研究，進(jìn)行補(bǔ)充和完善。比如把失業(yè)者是否履行求職登記、是否參加求職指導(dǎo)和技能培訓(xùn)、是否積極尋找工作，作為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格審查條件。如果消極等待就業(yè)和拒絕介紹工作，就應(yīng)通過(guò)縮短失業(yè)保險(xiǎn)金期限等懲罰手段，來(lái)刺激失業(yè)者盡快重新就業(yè)。

　　 (四)進(jìn)一步完善勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系

　　 應(yīng)加快勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，不斷完善就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)信息化建設(shè)來(lái)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)服務(wù)的聯(lián)系，進(jìn)一步完善信息公布制度，為下崗失業(yè)人員提供及時(shí)便利的就業(yè)服務(wù)。優(yōu)化現(xiàn)有的各項(xiàng)傳統(tǒng)就業(yè)服務(wù)活動(dòng)，如職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)咨詢及就業(yè)規(guī)劃等等，切實(shí)提高這些服務(wù)的質(zhì)量和效率。

　　 總之，政府管理部門(mén)在進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度改革時(shí)應(yīng)充分考慮到既要克服失業(yè)者過(guò)分依賴失業(yè)救濟(jì)的思想，又要使其能起到積極鼓勵(lì)和有效促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的作用，使失業(yè)保險(xiǎn)金成為激發(fā)失業(yè)者積極謀業(yè)、創(chuàng)業(yè)的有效手段。