【摘要】存款保險制度在我國醞釀推出已經(jīng)有20年了，可是一直由于時機不成熟導致存款保險制度沒有推出。據(jù)悉存款保險制度將于年底前后推出，石曉軍認為推行存款保險制度必須達到九個平衡。

　　在我看來，我國商業(yè)銀行的市場結構、監(jiān)管體系等與美國等國都有很大的不同。我的核心觀點是要設計有效的中國存款保險制度，必須要下很大的氣力來尋求“治理的平衡”，就是要求在復雜的多方位、多主角、多層次的縱橫交錯的關系中尋求平衡。這就要求首先摒棄過去那種自上而下、含有很大的垂直命令成分的“管理”思路，而必須在協(xié)調中尋求激勵相容的結構與模式。具體地，我認為要處理好九個平衡:

　　“稅”還是真正的保險的平衡
　　如果存款保險的費率采取統(tǒng)一的水平，并在國家金融安全網(wǎng)的名義下采取強制或準強制保險制度，那么，存款保險其本質就是一種特殊的“稅”。
　　這種制度的主要問題是，最終增加了存款者的負擔。相反，如果采用完全“交給市場”的商業(yè)保險的模式，差別費率將會是市場均衡的必然結果。但是，由于存款擠兌風險發(fā)生概率受到社會政治經(jīng)濟環(huán)境、存款人心理狀態(tài)等諸多因素的影響，且具有很強的傳染擴散性，存款保險費率的精算可能是一個比較大的問題。
　　更重要的是，一些系統(tǒng)性重要的大型商業(yè)銀行由于其本身較強的資本金實力以及實際享有“大而不能倒”的優(yōu)勢，它們參與存款保險的意愿和動力會很低。這樣最終可能形成一個很“薄”的存款保險市場，直接的后果就是保費收入及累積的賠付準備金的保障能力不足。也許，存款保險真的是需要政府和市場這對冤家通力合作的制度。從國際經(jīng)驗看，存款保險體系絕大多數(shù)是強制性，只有瑞士、中國臺灣等少數(shù)國家或地區(qū)是非強制性的。而且大多數(shù)國家都選擇了單一保費制度，只有以美國為代表的一部分國家選擇了風險為基礎的保費制度。尤其值得我們注意的一點是，這些采用風險費率制度的國家在存款保險制度建立之初也是采取的單一保費制度。

　　監(jiān)管者還是準監(jiān)管者的平衡
　　在美國，F(xiàn)DIC對參保機構實施定期檢查、專項檢查、非現(xiàn)場檢查，可以實施一系列正式或非正式的強制措施，擁有對問題銀行的處置權。也就是說，F(xiàn)DIC充當著某種事實上的監(jiān)管者的角色。
　　從保險的原理來說，保險的雙方當事人都應遵循“最大誠信”（utmost good faith）。被保險銀行因此要遵守“承諾”，減少導致擠兌直至破產(chǎn)的風險行為。保險人在預見風險增加時有干預的權利。
　　從世界實踐的趨勢來看，存款保險公司的監(jiān)管職能正在強化。如金融穩(wěn)定理事會（FSB）2012年初發(fā)布的存款保險制度同行評估報告指出，金融穩(wěn)定理事會成員國（地區(qū)）的存款保險職能有拓展趨勢。成員國（地區(qū)）存款保險制度分為四種類型: 一是純粹的“付款箱”型, 僅負責對受保存款進行賠付； 二是“強付款箱”型， 除負責對受保存款賠付外， 還適度參與風險處置，包括向高風險銀行提供流動性支持， 為銀行重組提供融資等；三是“損失最小化”型，存款保險機構積極參與處置決策，并可運用多種風險處置工具和機制， 實現(xiàn)處置成本最小化；四是“風險最小化”型，存款保險機構具有廣泛的風險控制職能，既有完善的風險處置職能，又有一定的審慎監(jiān)管權。國際金融危機后，部分成員國（地區(qū)）進一步強化了存款保險機構處置問題金融機構的機制。而且，這個趨勢在將來還會得到加強。
　　在中國的現(xiàn)實國情下，銀監(jiān)會目前是我國商業(yè)銀行主要的直接監(jiān)管者。在這個制度下生長出來的存款保險公司如何與銀監(jiān)會分權，將會是一個“精妙”的平衡。兩者和諧、協(xié)調的平衡，能極大地促進中國商業(yè)銀行的風險預警與管理的水平，那將會是“治理的平衡”的經(jīng)典。

　　上位法之間的平衡
　　從法的角度，存款保險公司應該用什么法來規(guī)范？這是比存款保險設計的技術細節(jié)更基礎的大問題。這才是存款保險市場“長治久安”的定海神針。在當前已經(jīng)實行了存款保險制度的國家，這一制度的確立都經(jīng)過立法程序并通過明確的實施細則，規(guī)定了存款保險制度的目標、保險基金來源及運用、管理機構及其職責范圍等。美國FDIC主要根據(jù)《1933年銀行法》創(chuàng)立，但直到1950年才出臺正式的《聯(lián)邦存款保險法案》；加拿大于1967年通過的《加拿大存款保險公司法》是其存款保險制度健康運行的法律依據(jù)；中國香港則有《存款保障計劃條例》作為其存款保險制度的保障。就我國的情況來說，現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》和《保險法》盡管不能涵蓋存款保險，但我認為它們還是規(guī)范存款保險的上位法的出發(fā)點。鑒于存款保險的規(guī)模、影響面、特殊性，確有必要專門立法。在中國央行發(fā)布的2013年金融穩(wěn)定報告中，明確提出要加快存款保險立法進程。當然，就像我國先有證券市場，后有證券法一樣，也許不一定非得先有存款保險法才能實現(xiàn)存款保險制度。

　　宏觀上順周期和逆周期影響的平衡
　　從保險精算平衡的角度出發(fā)，不太嚴格地理解，就是收取的保費要和預期的損失基本持平。這個看似科學合理的準則可能會帶來意想不到的順周期問題。在經(jīng)濟轉弱的周期中，小銀行陷入危機的可能性會提高，依據(jù)精算原則，收取的存款保險保費也應提高，可是這又會加深它們陷入危機的可能性。美國FDIC的運營就出現(xiàn)過順周期問題。FDIC最初將其目標基金規(guī)（Designated Reserve Ratio）設置為估計保險存款的1.25%，當基金規(guī)模達到最低限1.25%后則不再向銀行收取保費，這導致了經(jīng)濟運行良好時期約有90%的存款機構不用繳納保費、新設立的存款機構“搭便車”等一系列問題。而在20世紀90年代初期及2008年的金融危機中，存款保險基金卻出現(xiàn)虧空，F(xiàn)DIC又需要提高規(guī)模。2010年多德-弗蘭克法案又提高了規(guī)模上限。而考慮到資本要求在不同周期上的變化，如何平衡存款保險的順周期和逆周期影響將變得更為復雜，也顯得尤為重要。

　　危機中不同主體間責任分配的平衡
　　必須認識到存款保險僅僅是國家金融安全網(wǎng)的一個組成部分，而不是安全網(wǎng)的全部。它難以承擔，也沒有能力承擔一旦發(fā)生的危機的全部損失。通常，它僅僅是除了銀行自己的存款準備金、資本等內(nèi)源性最終償還能力之外的“第二道屏障”。
　　在我看來，人們對金融系統(tǒng)（包括銀行在內(nèi)）的終極信心仍然是來自于國家的信用，這個終極的終極不會因為存款保險制度的實行而改變。即使在市場化程度很高的美國，解決系統(tǒng)性重要金融機構的危機，最終也是依賴國家財政，著名的例子如2008年美國金融危機中解救AIG。
　　這樣就不可避免地涉及存款者、商業(yè)銀行、存款保險公司、國家等主體之間在危機中責任分配的問題。運用簡單的算術就知道，存款保險的保障對中小銀行而言可能是效果明顯的，但對巨型的系統(tǒng)性重要銀行而言，如果危機真的發(fā)生了，也許就是杯水車薪。
　　這方面一個非常典型的例子就是日本，日本的存款保險制度始建于1971年，當時日本還處在經(jīng)濟高速擴張的時期。在經(jīng)濟上升期，JDIC自成立時起直至1991年的20年間沒有讓一家參保機構倒閉，很好地維護了銀行體系的穩(wěn)定。但是，在日本的經(jīng)濟泡沫破滅后，金融機構深受不良貸款的拖累，大批金融機構陷入困境直至倒閉。在金融機構最需要存款保險的支持的時候，日本的存款保險制度卻顯得捉襟見肘。歷史表明，僅僅依靠存款保險很難防范和化解系統(tǒng)性風險。而確定國家何時伸出援助之手，以及國家責任的邊界需要巨大的智慧，它直接影響到存款保險市場的公平與效率。

　　平均儲戶保障標準與財富分布之間的平衡
　　這一平衡的核心實際上就是確定最優(yōu)存款保險限額。國際貨幣基金組織曾經(jīng)針對這一問題展開了專門的研究，建立了一個確定最優(yōu)存款保險限額的模型。但是實踐中各國一般還是更多地依賴經(jīng)驗數(shù)據(jù)和慣例，現(xiàn)在較為流行的經(jīng)驗確定方法有兩種，一種是根據(jù)人均GDP的倍數(shù)確定，這一倍數(shù)一般為2倍；另一種方法是通過存款規(guī)模分布和存款賬戶分布來確定這一數(shù)值，從各國的經(jīng)驗來看，比較通行的一個標準是保險存款賬戶數(shù)覆蓋全部存款賬戶的90%左右，保險覆蓋的存款量占整個銀行體系存款總額的40%左右。
　　FDIC最新宣稱的平均儲戶保障標準是不少于25萬美元，大約相當于一個普通收入家庭10年左右的收入。以保守的估計，美國的人均GDP為中國的10倍，參考美國的標準，可以設計中國的平均儲戶保障標準大約為15萬元人民幣。這個保障對北京和上海的家庭沒有太大的吸引力。上海2012年城市居民人均可支配收入已經(jīng)達到40188元，一個普通的三口之家的年家庭收入就在12萬元左右。而北京城鎮(zhèn)住戶2012年人均可支配收入也達到36469元。但這個保障對相對落后地區(qū)的儲戶是比較充分的。如何因應財富分布的差異性，確定保障標準？過高的標準會增加銀行的資本壓力，成本最終會轉嫁到存款者頭上；過低的標準又會引起保障不充足的問題。更棘手的是，在原理上，我們難以對儲戶設計區(qū)別保障標準，因為風險并不是因儲蓄而起，而是因銀行經(jīng)營不善而起。

　　保障程度與引致后果的平衡
　　確立審慎的賠付標準和救助原則尤為必要。如果采取普遍父愛主義的完全保障，無疑會增加整個社會負擔的成本，也會引致不良后果。那樣，就存款者而言，在選擇銀行的時候就不會對風險和收益謹慎地權衡，而是集中地涌向高收益。就銀行而言，特別是中小銀行而言，經(jīng)營可能會更加激進，因而風險可能會更集中、潛在的危害也可能會更大。FDIC早期為避免系統(tǒng)風險對問題銀行盡量救助，直接導致銀行缺乏風險意識的擴張行為。
　　只有精妙地權衡保障程度才能發(fā)揮存款保險制度的市場作用，反過來形成對銀行風險行為的一種有效制約。在通常的保險市場上，常常采用風險共同分擔的條款來制約被保險人的風險行為。因此，理論上說，在存款保險的設計中，嵌入風險共擔機制是非常有必要的。英國、德國、奧地利、冰島、韓國等是采用風險分擔機制的典型，但也有德國、挪威等少數(shù)國家采用全額保險型存款保險制度。而在特殊情況下，全額存款保險可以作為針對危機事件的應急措施，比如在亞洲金融危機期間，日本和韓國等國家就宣布在這一特定時期內(nèi)對存款實施全額保險。

　　保障能力與增值能力的平衡
　　鑒于中國存款的巨大規(guī)模，存款保險公司將來必定是一個巨大的資金“吞吐池”。左邊是源源不斷地從銀行以及儲蓄機構吸納保險費，而右邊則是間歇性地賠償支出?？紤]到人們對中國的銀行穩(wěn)定預期的慣性，很大的可能性是，在最近的未來，甚至較長時間內(nèi)，賠償支出會很少。在這樣的情況下，我國的存款保險基金很可能在較短的期間內(nèi)就形成一個巨大的資金池。如何保證這些資金增值，將是非常大的挑戰(zhàn)。這又涉及規(guī)范其上位法的問題。如果完全允許存款保險公司的資產(chǎn)管理像普通的商業(yè)保險公司那樣，那么存款保險公司的風險誰來最終承擔？如果制約它的資產(chǎn)管理，巨大的資金沉淀在池中，無疑會削弱存款保險公司的保障能力，也增加了整個社會的經(jīng)濟成本。另一方面，這筆巨大的資金對證券市場、債券市場等的影響也不容小覷。

　　時機的平衡
　　一種流行的觀點認為存款保險制度是為民營資本進入金融業(yè)，成立自擔風險的民營銀行做準備。金融“國十條”的頒發(fā)，仿佛讓市場已經(jīng)聽到存款保險到來的腳步聲了。但是，我們不能忽視我國金融改革版圖上的其他重要圖景，應認真評估存款保險制度可能帶來的沖擊。
　　當前，中國商業(yè)銀行正面臨著深刻的改革。內(nèi)部而言，利率市場化改革正面臨最后的攻堅；名目繁多的突破存貸比等監(jiān)管的多管道創(chuàng)新也正面臨嚴肅的整頓；創(chuàng)新帶來的資產(chǎn)“脫表”必然帶來對存款的渴求，“錢荒”正在變成慣例；銀行間資金成本趨高。外部而言，互聯(lián)網(wǎng)金融以及貨幣基金市場的沖擊正祭起“脫媒”的大旗。無論如何，這些影響總是對中小銀行更為明顯。
　　存款保險制度的推出將在多個方面對中小銀行產(chǎn)生沖擊。首先，在我國目前實際上實行的隱性存款保險制度之下，中小型銀行事實上是搭了政策的順風車，因為它們也是國家隱性擔保的對象。實施顯性的存款保險制度，就意味著中小銀行失去了原先隱性但全保障的“父愛”，這會導致一些精明的大型存款客戶（特別是存款保險保障程度小的企業(yè)存款客戶）“存款搬家”。其次，保險費用的支出將直接對中小銀行的利潤產(chǎn)生影響，而如果實行差別費率，將會進一步加劇這一狀況。因此，在當前中小銀行資金緊張、成本趨高的背景下，存款保險的推出也許真的不是“只欠東風”，而是需要更精確的時機平衡。

　　無憂保提示：石曉軍認為必須實現(xiàn)監(jiān)管者之間的平衡、責任分配的平衡、保障能力與增值能力的平衡等九大平衡，我國才能推出存款保險制度。