【摘要】隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化的不斷推廣，城市風險開始凸顯。與此同時，清華大學經(jīng)濟管理學院教授陳秉正表示，政府須扼住城市風險咽喉。

　　“未來可能發(fā)生的不確定性事件，對城市生活和發(fā)展可能帶來不利影響，我將其定義為城市風險”。近日，就如何建立一套完善的城市風險管理體系的話題，清華大學經(jīng)濟管理學院教授陳秉正接受了筆者專訪。他提出，城市風險種類繁多，必須對城市風險進行分類，列出風險清單，再以此為依據(jù)建立風險評估小組，逐步形成一個完善的城市風險管理體系。

　　制訂風險分類框架
　　面對筆者關于“什么是城市風險管理”的提問，陳秉正教授表示，目前，學術界對于城市風險管理都還處于研究階段，還沒有形成普遍共識，可以說城市風險管理是風險管理領域中一個比較新的課題?！斑^去我們談論風險管理，主要針對企業(yè)、行業(yè)、甚至國家而言，城市風險管理在國內(nèi)外都是新的提法、概念及實踐。國外專門研究城市風險管理也只有十幾年時間，其中美國、英國、日本都是做得比較好的國家?！标惐f。
　　做城市風險管理的第一步就是風險識別，制訂標準的風險分類框架，列出風險清單。有了這個框架，每個城市就可以根據(jù)自身特點列出城市風險的清單。中國幅員遼闊，城市發(fā)展有較強的地域性，城市規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展程度、居民生活習慣等因素有很大差異，這些因素都決定著城市風險的不同?！耙虼耍覀冃枰陨隙辖⒁粋€多層次、指導性的風險分類框架。以英國為例，它的行政區(qū)劃分為中央、地區(qū)、城市三級層級，相應的城市風險管理就采取中央指導地區(qū)、地區(qū)指導城市的框架而建立。從我國的情況看，建議采取中央、省、市、區(qū)的四級框架?！标惐硎?。

　　城市風險可大致分為五類
　　陳秉正認為我國城市風險可以從五個方面來分類：
　　一是經(jīng)濟風險。這類風險并不是指經(jīng)濟下滑或蕭條，而是指因某些經(jīng)濟因素導致某些事件發(fā)生，這些事件可能會對城市的穩(wěn)定和發(fā)展帶來影響。如城市發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的大量失業(yè)問題;人口老齡化問題；通貨膨脹問題等。
　　二是社會風險。這類風險主要因社會管理中出現(xiàn)的問題所導致，如公共設施出現(xiàn)大規(guī)模中斷、損壞，可能是來自外部因素，也可能是內(nèi)部管理原因?qū)е碌摹Ｅe例來說，水、電、天然氣、通訊網(wǎng)絡等大范圍的損壞或中斷就會構(gòu)成社會風險。又比如重大健康衛(wèi)生事件，包括食品安全事件及大規(guī)模傳染病等。此外，重大交通事件也可能引發(fā)城市風險，尤其是特大城市的交通事件。
　　三是自然災害和意外事故。這類事件發(fā)生的頻率是相當高的。倫敦就將此類風險列為城市風險的首位，紐約也將其排入城市風險前列。此類風險主要包括極端天氣(暴雨、大雪、低溫、沙塵暴等)和重大意外事故(如火災、爆炸、工程事故等)。
　　四是人文因素導致的風險。比如恐怖主義襲擊。這類城市風險也給中國敲響了警鐘。另外，重大群體性事件、重大節(jié)日活動等也易發(fā)生風險，上海新年踩踏事件就是典型案例。再有就是動亂的風險。
　　五是環(huán)境風險。目前人類經(jīng)濟社會生活或多或少對城市環(huán)境造成了破壞，這種環(huán)境破壞到一定程度上也會形成風險。尤其在新常態(tài)下，人們對環(huán)境更加關注。這類風險需要引起重視。
　　陳秉正解釋說，在有了大的框架后，城市風險還可以按照上述五大類再次進行細分，這五類可以定義為一級風險，再往下細分還有二級風險、三級風險等?！帮L險分類不宜太粗，太粗的話容易遺漏某些風險，城市風險清單越細越好。清晰的城市風險清單是下一步做好風險管理的基礎。”

　　城市風險需要有效評估
　　列出風險清單之后還要對各類城市風險進行專業(yè)的評估。陳秉正表示，要建立風險評估小組，將每一類風險按照發(fā)生的可能性及影響程度制成風險矩陣，最終形成風險登記冊。
　　談到風險評估小組，陳秉正認為，風險評估的好處是可以將資源優(yōu)先集中在最重要的風險管理上?！俺鞘酗L險管理應動員全社會力量參與。我們都知道，就企業(yè)來說，風險管理不只是管理者或者說企業(yè)負責人的事，城市風險管理也是如此。以北京市為例，城市風險管理責任應該包括市、區(qū)政府兩級。市政府和區(qū)政府都是風險管理的責任主體。相應地，風險評估小組可以主要由政府相關部門的人員協(xié)同外部風險管理顧問共同組成，如：公安、消防等部門再加上外部聘用的風險管理專家，形成風險評估小組，對本轄區(qū)的風險進行評估，將評估結(jié)果報到區(qū)政府和市政府?！?br>　　陳秉正說，根據(jù)城市風險清單，風險評估小組可以從兩個方面進行評估：可能性和影響程度。首先，將風險發(fā)生的可能性分為5個等級，參照過去5年的數(shù)據(jù)，將風險發(fā)生的可能性高低進行排序;其次是風險的影響程度?？梢詮娜藛T傷亡、身心健康、財產(chǎn)損失、公共設施和環(huán)境破壞等影響來進行排序，影響程度也可以分成5個等級。兩方面評估完成后，即可得到一個城市風險矩陣。根據(jù)每一類風險在矩陣中的位置，可以將風險分成四級：低、中、高、極高?！皞惗鼐褪且勒者@樣的模式，制作出了一份風險登記冊，向全社會公布。希望今后國內(nèi)的城市也能做出此類的風險登記冊。”陳秉正表示。

　　建立有效的城市風險管理體系
　　陳秉正介紹說，從國外成熟的經(jīng)驗看，城市風險管理的責任主體應該是各級政府。每級政府承擔的責任不同，中央和省級政府的職能主要是指導和協(xié)調(diào)，市、區(qū)政府的職能是落實。在實踐過程中，可能還需借助立法來實現(xiàn)有效的城市風險管理。
　　陳秉正表示，從我國的現(xiàn)狀看，我們在應急管理方面做得不錯，但如何從應急管理向風險管理提升，必須提上日程。“為什么這么說呢?因為應急管理更注重事后處置，注重在短時間內(nèi)解決已經(jīng)發(fā)生的風險，并不能防止類似事件再次發(fā)生。而風險管理的范疇要比應急管理寬得多，主要表現(xiàn)在關口前移，同時注重事前預防和事后協(xié)調(diào)兩個方面。事前，我們稱之為風險控制措施，通過分析風險因素以及怎樣控制這些因素，可以降低風險發(fā)生率或者減少風險的影響程度;事后，就是考慮怎樣承擔風險以及提高承擔風險的能力?！标惐f。
　　陳秉正補充說，還有比風險管理更高一層的體系，就是風險治理。當城市面臨諸多風險時，該如何管理?在管理城市風險的過程中，社會的各方面，如社會團體、各級政府的各級機構(gòu)、企業(yè)、家庭分別承擔什么責任？風險信息如何發(fā)布、如何溝通、如何傳遞?這都需要一套制度規(guī)范來完成，這就是城市風險治理。“就國內(nèi)目前的情況看，暫時沒有形成系統(tǒng)的城市風險管理框架，更談不上風險治理。”

　　充分發(fā)揮保險業(yè)作用
　　民太安保險公估集團2014年宣布，歷時一年多，由其承擔的深圳市城市公共安全評估工作已經(jīng)完成，形成了《深圳市城市公共安全評估報告》，開創(chuàng)了我國城市公共安全專業(yè)評估工作的先河。風險管理是保險業(yè)的重要職能之一，談到保險業(yè)在城市風險管理中可以承擔的角色，陳秉正表示，支持保險行業(yè)來承擔城市風險評估工作，保險行業(yè)應積極與政府溝通，在城市風險管理領域發(fā)揮應有的作用。從目前發(fā)展趨勢來看，政府也是愿意通過市場配置資源解決問題。在城市風險管理方面，保險行業(yè)需要認真分析政府和民眾的需求，積極拓展業(yè)務形態(tài)。
　　陳秉正表示，在城市風險管理體系中，保險公司、保險經(jīng)紀公司、保險公估公司分別可以提供專業(yè)的咨詢及風險管理服務。如果能夠根據(jù)市場需求推出合適的保險產(chǎn)品，政府可以組織社會、企業(yè)、團體等購買，也可以委托保險公司對一些風險進行管理?！耙允称钒踩珵槔欠窨梢砸?guī)定餐飲行業(yè)必須購買食品安全責任險?”
　　陳秉正表示，保險行業(yè)在城市風險管理方面有其專業(yè)優(yōu)勢。事前的風險評估方面，保險公估公司，保險經(jīng)紀公司可以參與;風險管控方面，保險行業(yè)就如何防范風險可以多提建議，尤其是意外事故、自然災害風險方面，保險公司有很多經(jīng)驗;事后處置，保險公司可以到現(xiàn)場對災害損失進行評估和理賠。國內(nèi)已有許多保險公司具備很強的災后損失評估能力?！般氪ǖ卣馂暮Πl(fā)生后，人保財險迅速組織力量對損失進行了評估;中再集團也對魯?shù)榈卣鸬臑暮p失進行準確評估，這些評估結(jié)果為各級政府組織災后救援工作提供了很好的參考。保險行業(yè)對投?？蛻舻慕?jīng)濟補償，還可以減輕政府財政壓力，有利受災民眾和單位盡快恢復生產(chǎn)生活?！?br>　　陳秉正強調(diào)，做好城市風險管理工作，政府必須重視對民眾進行風險防范方面的教育、培訓和演練工作，有效提升民眾的風險意識?？梢酝ㄟ^相應的立法、行政法規(guī)等，明確相關部門的責任;通過媒體向社會廣泛宣傳，加強民從防災減災的意識和技能?！傲硗猓鞘酗L險管理需要各方力量參與，國內(nèi)目前還沒有相應的機構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，各級政府的應急辦是否可以轉(zhuǎn)型為這樣的機構(gòu)，擔負起風險管理體系中樞系統(tǒng)的職能?”陳秉正建議。

　　無憂保提示：綜上可知，清華大學經(jīng)濟管理學院教授陳秉正稱，城市風險嚴重影響城市生活，故政府須制訂風險分類框架。此外，政府還需充分發(fā)揮保險業(yè)規(guī)避風險的作用。