【摘要】國家對居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的落實(shí)工作相當(dāng)重視。由于進(jìn)入門檻較低，政府又有實(shí)質(zhì)性的財(cái)政補(bǔ)貼，兩項(xiàng)制度在試點(diǎn)深受城鄉(xiāng)居民歡迎，理應(yīng)很快實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，但實(shí)際運(yùn)行并未實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

　　新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“新農(nóng)保”)和城市居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“城居保”)共同構(gòu)成了當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這兩項(xiàng)制度填補(bǔ)了我國城鄉(xiāng)弱勢群體無社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的空白，也標(biāo)志著我國養(yǎng)老保障制度在保障對象方面全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于進(jìn)入門檻較低，政府又有實(shí)質(zhì)性的財(cái)政補(bǔ)貼，兩項(xiàng)制度在試點(diǎn)(以下簡稱“兩試點(diǎn)”)深受城鄉(xiāng)居民歡迎，理應(yīng)很快實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，但實(shí)際運(yùn)行并未實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。筆者在調(diào)查吉林省兩試點(diǎn)運(yùn)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，該省兩試點(diǎn)的參保率已達(dá)89.2%，不參保的群體以人戶分離人口為主，這一群體已成為兩試點(diǎn)擴(kuò)面的重要阻礙因素，他們游離在制度之外，直接影響到“人人享有基本保障”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這一問題并不僅是吉林省的個(gè)案，也是全國在一定范圍內(nèi)存在且需要正視的問題。

　　人戶分離是城鄉(xiāng)居民不參加兩試點(diǎn)的主要原因
　　“城居保”和“新農(nóng)保”試點(diǎn)已在吉林全省范圍展開。2012年7月，吉林省人力資源和社會保障廳在全省抽取了一縣一區(qū)為樣本(所抽取的縣屬于吉林省區(qū)域面積第二大縣，農(nóng)村和城市人口各占一半；區(qū)則屬于省會城市的中心城區(qū)，其以城市人口為主，農(nóng)村人口多屬城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口)，對兩試點(diǎn)運(yùn)行情況做了重點(diǎn)分析。從調(diào)查結(jié)果來看，人口的實(shí)際居住地與戶口登記所在地不一致的“人戶分離”狀況非常普遍，常住人口數(shù)量遠(yuǎn)低于戶籍人口：汪清縣農(nóng)村常住人口比戶籍人口少27.36%，城鎮(zhèn)常住人口比戶籍人口少45.67%；南關(guān)區(qū)農(nóng)村常住人口比戶籍人口少19.94%，城鎮(zhèn)常住人口比戶籍人口少67.68%。可見，無論城鄉(xiāng)，人戶分離人口數(shù)量都很多，而城鎮(zhèn)更甚于農(nóng)村。
　　進(jìn)一步細(xì)分，“戶在人不在”的人戶分離人口又可以分為三種：長期外出打工、短期外出打工、下落不明人口。從參保情況看，在縣城，長期外出打工者不參保的比例較高，而在市區(qū)，下落不明人口明顯增多，導(dǎo)致政策無法落實(shí)，嚴(yán)重影響試點(diǎn)的擴(kuò)面工作。在汪清縣，“三年以上外出打工未返人員”不參加兩試點(diǎn)的數(shù)量最多，排第一位，因“短期外出打工”不參保的排第二位，第三位為“下落不明者”；南關(guān)區(qū)因“下落不明”而無法參加城居保的比例高達(dá)79.8%(汪清縣這一比例為16.2%)，占不參加城居保原因的首位。即使是新農(nóng)保，南關(guān)區(qū)因“下落不明”而無法參保的人口比例也高達(dá)36.8%，是汪清縣的近2倍，說明人戶分離對中心城區(qū)居民參保的影響更大。“下落不明”的原因，有經(jīng)濟(jì)因素也有非經(jīng)濟(jì)因素：在農(nóng)村主要是務(wù)工經(jīng)商后已在異地居住等因素，而在城鎮(zhèn)主要是拆遷搬家等因素。

　　人戶分離阻礙兩試點(diǎn)擴(kuò)面
　　人戶分離的狀況給參保擴(kuò)面工作帶來極大困擾。首先，人戶分離人口成為兩試點(diǎn)的“盲點(diǎn)”，在農(nóng)村因失去聯(lián)系而參加不上新農(nóng)保，在城鎮(zhèn)又因戶籍的限制參加不了城居保。同時(shí)由于制度銜接、經(jīng)濟(jì)、家庭等因素的影響，人戶分離人口參加農(nóng)民工或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的也不多，未來這一群體將會給政府、家庭帶來巨大的養(yǎng)老壓力。其次，人戶分離人口的較低參與率使兩試點(diǎn)年齡結(jié)構(gòu)老化。人戶分離人口具有較強(qiáng)年齡選擇性，以中青年為主，這一群體游離在兩試點(diǎn)之外，直接影響到兩試點(diǎn)參加者的年齡結(jié)構(gòu)。針對吉林省的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，新農(nóng)保和城居保的參保人員中老年人占了大多數(shù)：在新農(nóng)保參保人員中，60歲以上的占87.1%，45—59歲的占11.2%，16—44歲的僅占1.7%；城居保中高達(dá)95.8%的參保人員是60歲以上的老人。這一狀況意味著基金支出將遠(yuǎn)超過收入，兩試點(diǎn)存在空賬運(yùn)行、支付困難的風(fēng)險(xiǎn)，可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。再次，人戶分離人口底數(shù)模糊造成兩試點(diǎn)應(yīng)保未保人數(shù)不清，直接影響到政府的決策。目前政府財(cái)政投入數(shù)額由各地上報(bào)的應(yīng)參保人數(shù)決定，但統(tǒng)計(jì)局、公安局、保障部門所掌握的數(shù)量各不相同，導(dǎo)致政府資金補(bǔ)貼缺乏準(zhǔn)確依據(jù)，以人口數(shù)量和分布為主要決策依據(jù)的規(guī)劃失真，為擴(kuò)面工作帶來一定困難。

　　未來戶籍制度管理改革是關(guān)鍵
　　2013年政府工作報(bào)告提出，要加快推進(jìn)戶籍制度改革，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。對兩試點(diǎn)來說，戶籍制度改革的最基本意義在于公共機(jī)構(gòu)對人戶分離人口能夠準(zhǔn)確把握，擴(kuò)面工作能有的放矢。因此，戶籍制度管理方面的改革十分迫切。同時(shí)，加快制度整合和銜接的步伐，打通兩試點(diǎn)和其他養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)換的渠道，為流動群體參保創(chuàng)造條件。
　　第一，打破條塊分割的局面，形成資源共享的協(xié)調(diào)機(jī)制。在人戶分離人口的管理上，向來存在著條塊分割、多頭管理的問題，權(quán)限分散和缺乏協(xié)作，影響了管理的質(zhì)量和效率。因此，亟須建立一個(gè)統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各級人口管理部門職務(wù)、任務(wù)、職責(zé)管理權(quán)限，各部門形成合力提高工作效能。
　　第二，加大社區(qū)力量，形成以社區(qū)為依托的管理手段。人戶分離人口管理經(jīng)歷了以就業(yè)、暫住證、房屋為主的三個(gè)階段，但由于人戶分離人口具有數(shù)量龐大、來源分散、異質(zhì)性強(qiáng)、流動性強(qiáng)等特點(diǎn)，使得這三種管理手段均陷入困境。而社區(qū)作為現(xiàn)階段最基層的管理組織，可以更好地聯(lián)系各方力量，關(guān)注本社區(qū)租住戶人員情況，及時(shí)獲得信息，加強(qiáng)管理。
　　第三，兩試點(diǎn)應(yīng)盡快整合，取消戶籍限制，為人戶分離人口自由參保創(chuàng)造條件。目前全國已有十幾個(gè)省份整合了兩試點(diǎn)，但這些省份均在參保條件中規(guī)定須在戶籍所在地參保。建議即將試行兩試點(diǎn)整合的其他省份取消這一規(guī)定，在省內(nèi)的流動群體可以在實(shí)際居住地參保以促進(jìn)擴(kuò)面工作。
　　第四，盡快在全國范圍建立和推廣統(tǒng)一的社會保障卡，解決異地參保問題。每人應(yīng)有一個(gè)固定的、伴隨個(gè)人終身的社會保障號碼，即便個(gè)人居住地、工作地有所變動，也不會影響繳納社會保障費(fèi)用，有效地解決流動群體異地繳費(fèi)或異地領(lǐng)取保費(fèi)等問題。

　　無憂保提示：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成了當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重視，直接關(guān)系到社會全局的穩(wěn)定，一定要得到充分的重視。