無憂保社保新聞早報：【要點】我國社會保障體系呈現(xiàn)出以城鄉(xiāng)分割、人群分割、地區(qū)分割、管理分割為特點的體系多元分割和制度“碎片化”狀態(tài)。解決這個問題需引入整體性治理思維，即以公民民生需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機制，對社會保障治理主體、制度覆蓋范圍、運行機制進行有機協(xié)調(diào)與整合，為公民提供無縫隙且非分離的社會保障整體型治理圖式。

　　為貫徹落實黨的十九大戰(zhàn)略部署和《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，近期召開的全國兩會公布了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。此次跨部門、整合式、系統(tǒng)性的改革，從健全國家行政機構(gòu)設(shè)置和職能配置入手，著力破除改革與發(fā)展的體制、機制障礙，有利于更好地保障和發(fā)展民生。在社會保障領(lǐng)域，國務(wù)院的組成部門不僅保留了人社部和民政部，還新組建了應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部、國家衛(wèi)生健康委員會和國家醫(yī)療保障局等機構(gòu)，并調(diào)整了全國社會保障基金理事會隸屬關(guān)系。這突出地體現(xiàn)了社會保障在國家事務(wù)與國家治理中越發(fā)重要的戰(zhàn)略地位，也標(biāo)志著我國社會保障建設(shè)踏出了從框架完善轉(zhuǎn)向體系建設(shè)，從制度“碎片”走向“協(xié)調(diào)整合”的關(guān)鍵一步。

　　一、社會保障制度“碎片化”的基本現(xiàn)狀

　　我國現(xiàn)行的社會保障制度產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代末期，伴隨著社會主義經(jīng)濟改革實踐不斷調(diào)整。目前，雖然已經(jīng)基本形成了在制度上覆蓋全體國民的多層次社會保障體系，取得了偉大的歷史性成就。然而，這種成就還只是一種階段性成就，社會保障制度整體統(tǒng)籌還極為滯后，制度“碎片化”特點還非常明顯。

　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ现黧w與對象的碎片化

　　由于缺乏整體統(tǒng)籌設(shè)計，長期以來，我國社會保障體系呈現(xiàn)出以城鄉(xiāng)分割、人群分割、地區(qū)分割、管理分割為特點的體系多元分割和制度“碎片化”狀態(tài)。從制度管理主體來看，在此次機構(gòu)改革調(diào)整之前，社會保障事務(wù)管理機構(gòu)涉及人社部門、民政部門、財政部門、發(fā)改部門、衛(wèi)生計生部門等多個管理主體。致使社會保障事務(wù)管理長期處于各自為政、各管一攤的“九龍治水”格局。從社會保障對象來看，同樣具有多元差異化的特點。例如養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，針對公務(wù)員、事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民各不相同，各成體系。而且由于不同保障制度之間缺乏合理的銜接，身份不同所享受的保障待遇也是迥然相異。

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　　社會保障管理職能的碎片化，主要是受制于管理機構(gòu)的碎片化。從目前我國社會保障體系運行機制來看，主要體現(xiàn)在資源分配的不均衡方面。例如社會保障資金的運用和社會保障項目的開展趨于分散、無法集中，在不同地區(qū)、不同人員間分布差異顯著。以醫(yī)療保險為例，此前，保障人民健康的醫(yī)療保險管理涉及多個部委，其中，人力資源和社會保障部擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、生育保險職責(zé)，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會擔(dān)負(fù)新型農(nóng)村合作醫(yī)療職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會擔(dān)負(fù)藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)，民政部擔(dān)負(fù)醫(yī)療救助職責(zé)。管理權(quán)的分立致使醫(yī)療保障服務(wù)面臨著部門溝通協(xié)作缺乏、醫(yī)療資源配置不公，醫(yī)療控費效果不佳、醫(yī)保運行效率低下、三醫(yī)（醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)保）聯(lián)動改革成效不足等問題。

　　由于社會保障制度體系存在的上述“碎片化”問題，將直接影響社會保障制度的公平與效率。公平問題是橫亙在建設(shè)廣覆蓋、無歧視、可持續(xù)的社會保障體制的最大問題。然而現(xiàn)行的社會保障制度仍存在著嚴(yán)重的不公平，體制內(nèi)的傾斜、城鄉(xiāng)之間的差異，地區(qū)之間的不平衡、代際分配的不均衡等。導(dǎo)致收入差距越拉越大，兩極分化更加嚴(yán)重，不斷加劇社會矛盾。效率作為社會保障實現(xiàn)公平的基本前提，是社會保障發(fā)展追求的初始目標(biāo)。在目前的社會保障體系中，社會保障項目及資源配置分屬不同的部門進行管理與負(fù)責(zé)，容易引發(fā)機構(gòu)重疊、分工不清、協(xié)調(diào)困難等問題，造成公共資源的置換和不必要的浪費。導(dǎo)致社會保障制度與公眾民生需求產(chǎn)生偏差，限制了社會保障制度效率和政府行政效能的發(fā)揮。

　　二、社會保障制度協(xié)調(diào)整合的進一步思考

　　解決社會保障體系的碎片化問題亟需引入整體性治理思維。根據(jù)學(xué)者?？怂沟亩x，整體性治理就是要以公民民生需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機制，對社會保障治理主體、制度覆蓋范圍、運行機制進行有機協(xié)調(diào)與整合，為公民提供無縫隙且非分離的社會保障整體型治理圖式。

　?。ㄒ唬┲卫碇黧w的協(xié)調(diào)整合

　　實現(xiàn)社會保障整體治理，首先要實現(xiàn)社會保障管理主體的協(xié)調(diào)整合，建立健全不同部門的協(xié)同合作機制。例如，為推動實施健康中國戰(zhàn)略，樹立大衛(wèi)生、大健康理念，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，預(yù)防控制重大疾病，積極應(yīng)對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)，此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出，將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責(zé)，工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務(wù)院組成部門。這有利于推動實施健康中國戰(zhàn)略，樹立大衛(wèi)生、大健康理念，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，更好發(fā)揮社會保障改善民生的關(guān)鍵作用。將人力資源和社會保障部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與生育保險管理職責(zé)、國家衛(wèi)計委的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理職責(zé)、國家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)、民政部的醫(yī)療救助管理職責(zé)加以整合，組建國務(wù)院直屬機構(gòu)國家醫(yī)療保障局。這有利于將目前的多項醫(yī)保制度進行規(guī)范、優(yōu)化、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和融合，實現(xiàn)多種制度和政策在內(nèi)容、服務(wù)、管理等方面的統(tǒng)籌銜接，推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的進一步深化，最終形成以基本醫(yī)療保險為主體，以醫(yī)療救助為保底，以及多種形式的商業(yè)醫(yī)療保險為補充的多層次醫(yī)療保障體系。將民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)，人力資源和社會保障部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)以及中央軍委政治工作部、后勤保障部的有關(guān)職責(zé)整合，組建退役軍人事務(wù)部，有利于充分加強退役軍人服務(wù)保障體系的建設(shè)，建立健全集中統(tǒng)一、職責(zé)清晰的退役軍人管理保障體制。從此次機構(gòu)改革的實踐來看，未來社會保障在機構(gòu)設(shè)置方面，時機成熟時將國家醫(yī)保局?jǐn)U大為社保局，或是單獨成立社會保障管理委員會，統(tǒng)籌治理全國社會保障事務(wù)是社會保障發(fā)展的必然趨勢。

　　（二）覆蓋范圍的統(tǒng)籌擴面

　　當(dāng)前社會保障項目眾多，涉及人群廣泛，實現(xiàn)社會保障體系的協(xié)調(diào)整合，要以國家機構(gòu)改革為契機，貫徹整體性治理思維，不斷促進社會保障覆蓋范圍的統(tǒng)籌擴面。以醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險為例，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險要盡快實現(xiàn)全國融合與統(tǒng)籌，具體而言，即統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理等。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險要盡快實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，進一步夯實推進與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實現(xiàn)統(tǒng)籌整合的基礎(chǔ)，消除養(yǎng)老保險制度的地區(qū)差異、人群差異，提升制度公平?？梢钥紤]將“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”相結(jié)合的養(yǎng)老金制度模式向社會統(tǒng)籌與個人賬戶適度分離的養(yǎng)老金制度模式轉(zhuǎn)變，建立“國民年金+個人賬戶養(yǎng)老金”制度模式。國民年金制度就是將多種制度的共同要素提取出來，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金國民化，其中，國民年金由社會統(tǒng)籌賬戶和政府財政共同支付，國民年金體現(xiàn)普惠的原則，國民達(dá)到法定退休年齡都可享有，國民年金支付標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)厝司杖怂綊煦^。個人賬戶體現(xiàn)待遇水平和個人責(zé)任對等的原則以激勵參保人。此外，要實現(xiàn)未來養(yǎng)老金制度責(zé)任主體從政府主導(dǎo)逐步向多元主體共同承擔(dān)過渡。政府要引導(dǎo)社會共建以政府國民年金為基礎(chǔ)，職業(yè)年金、商業(yè)保險和個人儲蓄等多支柱為支撐的養(yǎng)老金體系，使養(yǎng)老金責(zé)任逐步回歸到政府、個人或家庭、雇主等多主體相互融合狀態(tài)。

　?。ㄈ┲卫頇C制的聯(lián)動融合

　　社會保障的整理性治理，離不開治理機制的融合、創(chuàng)新與運用。第一要構(gòu)建公共資源配置的需求導(dǎo)向機制。社會保障整理性治理的過程，實際上也是一個致力于滿足公民民生差異化需求的過程。在整體性治理視角下，社會保障工作也必然要以不同地區(qū)、不同人群的現(xiàn)實需求為導(dǎo)向來進行公共資源的配置。具體而言，要通過實行全國統(tǒng)一的社會保險繳費基數(shù)確定規(guī)則和社會保險費率，規(guī)范繳費行為；理順醫(yī)保費、生育保險費、養(yǎng)老保險費稅費征繳體制，充分發(fā)揮稅務(wù)部門的征收優(yōu)勢；明晰各級財政的社會保障責(zé)任及其投入方式，健全社會保障基金預(yù)決算機制。明確待遇給付機制，不斷縮小基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保障等項目的群體間待遇差距，促進社會公平公正；協(xié)調(diào)殘疾人和失能老人等群體的福利政策，避免重復(fù)享受、資源浪費等現(xiàn)象。第二，要建立公共資源配置的信息共享機制。運用現(xiàn)代信息技術(shù)建立起“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的社會保障數(shù)據(jù)管理機制，以理性的數(shù)據(jù)分析、便捷的信息溝通、開放的信息共享不斷提高公共資源配置效率，促進社會保障治理成效。第三，健全整體性社會保障治理的考評與問責(zé)機制。社會保障整體治理的考評機制應(yīng)注重從精準(zhǔn)、有效與可持續(xù)層面動態(tài)評價公共資源配置對公眾不同民生需求的滿足。社會保障整體治理的問責(zé)機制要通過機構(gòu)的整合實現(xiàn)集中問責(zé)，提高監(jiān)督效能。將同一類人群、同一類性質(zhì)的保障事務(wù)歸口同一部門統(tǒng)一管理，必然化解過去多龍不治水、多龍管理難以問責(zé)的弊端，實現(xiàn)集中管理集中問責(zé)。如醫(yī)療保障事務(wù)如果管治不好，國家醫(yī)療保障局便須擔(dān)起全部責(zé)任；退役軍人的優(yōu)撫安置中存在的問題，便可以集中問責(zé)退役軍人事務(wù)部等等。

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