【導(dǎo)讀】:社保制度走到十字路口：“大一統(tǒng)”還是“碎片化”

　　黨的十六屆六中全會(huì)和十七大提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系已形成全黨、全國(guó)和社會(huì)的共識(shí)，農(nóng)民工和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體方案正在熱議之中。

　　眾所周知，在如何實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”戰(zhàn)略目標(biāo)上一直存在爭(zhēng)議，其焦點(diǎn)主要集中在兩種覆蓋方式的選擇上：一種方式為“分派”主張的在維持現(xiàn)有城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不變的情況下，為“農(nóng)民工”和“農(nóng)民”分別建立獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是典型的“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；另一種方式是“統(tǒng)派”主張的重構(gòu)當(dāng)前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶(hù)籍制度的樊籬，建立基于國(guó)民身份的單一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即全國(guó)一個(gè)制度，一種規(guī)則，這就是“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是完全對(duì)立的兩種思路，是政策制定者非此即彼的選擇，是兩種社會(huì)模式和兩種社會(huì)前途的選擇。只有首先在這兩個(gè)社保制度模式中作出選擇，才能引領(lǐng)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的未來(lái)方向，而不至于一開(kāi)始就陷入到對(duì)制度設(shè)計(jì)細(xì)枝末節(jié)的糾纏之中。

　　主張“碎片化”的“分派”最大理由就是中國(guó)目前存在著嚴(yán)重的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為建立大一統(tǒng)制度是不現(xiàn)實(shí)的，既不能體現(xiàn)不同地區(qū)（不同人群）間發(fā)展不平衡的差距，也不能實(shí)現(xiàn)再分配功能，因此，當(dāng)前選擇“碎片化”制度即便不是最優(yōu)，也是不得已而為之。本文認(rèn)為，“分派”的改革主張是其陷入認(rèn)識(shí)誤區(qū)的結(jié)果。

　　一、中國(guó)有條件建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

　　雖然目前中國(guó)還處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，還要經(jīng)歷長(zhǎng)期的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，還存在著嚴(yán)重的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但是，這只是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)所要基于的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景，而不應(yīng)該成為制度模式選擇上的桎梏，因?yàn)樯鐣?huì)保障理論和實(shí)踐畢竟經(jīng)歷了上百年的發(fā)展，在同樣一種模式下我們?nèi)匀豢梢杂胁煌倪x擇。

　　第一，制度創(chuàng)新可以克服建立“大一統(tǒng)”制度中二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇。

　　在二元結(jié)構(gòu)下，地區(qū)間發(fā)展不平衡的確不利于建立一個(gè)“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其主要問(wèn)題在于欠發(fā)達(dá)地區(qū)在融資上必將產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，逆向選擇將逐漸導(dǎo)致制度收入遞減，最終有可能為中央財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。但是，這只是對(duì)一般意義上的、傳統(tǒng)的DB型（待遇確定型，強(qiáng)調(diào)退休待遇相對(duì)平等的一種缺乏精算聯(lián)系的制度）現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言。幾十年來(lái)，世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)如同其他領(lǐng)域一樣，制度創(chuàng)新日新月異，一些先進(jìn)、現(xiàn)成、實(shí)用的制度創(chuàng)新在有些國(guó)家已經(jīng)運(yùn)行了十幾年，它給我們的最大啟示就是，只要將傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制改造成現(xiàn)代的DC型（繳費(fèi)確定型，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)基本對(duì)等的一種富有精算聯(lián)系的制度）現(xiàn)收現(xiàn)付制就能完全克服二元結(jié)構(gòu)下的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇；其要義就在于，只要在繳費(fèi)和受益之間建立起密切的精算關(guān)系，就能在二元結(jié)構(gòu)下建立起“大一統(tǒng)”的社保制度，這相當(dāng)于將一個(gè)商業(yè)壽險(xiǎn)公司“等比例地放大”到全社會(huì)，這時(shí)，大一統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度就完全可以跨越經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的鴻溝。

　　從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，DC型現(xiàn)收現(xiàn)付完全適用于低收入國(guó)家建立一個(gè)“大一統(tǒng)”的社保制度。例如，蒙古國(guó)2005年GDP為19億美元，人均715美元，城鎮(zhèn)化率與我國(guó)情況相差無(wú)幾，僅為50%，但由于蒙古國(guó)2000年社保改革中引入的是“大一統(tǒng)”的名義賬戶(hù)制，在繳費(fèi)與受益之間建立了完全的精算聯(lián)系，至少在繳費(fèi)上較好地克服了二元結(jié)構(gòu)下容易導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)然，蒙古國(guó)只是一個(gè)小國(guó)案例。再來(lái)看美國(guó)這個(gè)大國(guó)案例。美國(guó)1935年通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法案》并建立起“大一統(tǒng)”社保制度時(shí)，總?cè)丝跒?.272億，按1992年價(jià)格計(jì)算，當(dāng)時(shí)的GDP總量為6984億美元，人均GDP僅為5488美元；按時(shí)價(jià)計(jì)算，GDP總量為731億美元，人均GDP為575美元。

　　城鎮(zhèn)化率是二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)主要指標(biāo)。美國(guó)1920年的城鎮(zhèn)化率是51.2%，1940年是56.5%，由此推定1935年美國(guó)城鎮(zhèn)化率應(yīng)是55%左右。但實(shí)際上，由于美國(guó)人喜歡居住在小城鎮(zhèn)，所以，居住人口超過(guò)2500人的小城鎮(zhèn)均被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)化率之中。相比之下，根據(jù)2007年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的官方數(shù)據(jù)，2006年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為43.9%，但我國(guó)城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)口徑是市轄區(qū)人口密度在每平方公里1500人以上的區(qū)管轄的全部行政地域人口，并且一般是以戶(hù)籍來(lái)劃分的，如果考慮到在城鎮(zhèn)打工1年以上的近2億農(nóng)民工，我國(guó)今天城鎮(zhèn)人口比例與1935年美國(guó)城鎮(zhèn)人口比例幾乎相差無(wú)幾。即使按照戶(hù)籍人口的口徑來(lái)統(tǒng)計(jì)，以往年的年均1%的城鎮(zhèn)人口增速來(lái)計(jì)算，本屆政府任內(nèi)城鎮(zhèn)化率將有可能達(dá)到或超過(guò)50%。

　　二元結(jié)構(gòu)的另一個(gè)標(biāo)志是一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的商品交換格局。1935年美國(guó)建立“大一統(tǒng)”社保制度時(shí)同樣也呈現(xiàn)出明顯的二元特征。從城鎮(zhèn)化率進(jìn)程來(lái)看，美國(guó)經(jīng)歷了三個(gè)階段，即殖民地時(shí)代至1810年代的“漸進(jìn)期”、1820年代至1920年代的“爆炸期”、1920年以來(lái)的“成熟期”。美國(guó)1935年建立“大一統(tǒng)”社保制度時(shí)雖已步入“成熟期”，但其二元特征仍十分明顯：發(fā)達(dá)的核心工業(yè)地帶幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會(huì)財(cái)富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等幾乎聚集了全國(guó)三分之二的城鎮(zhèn)人口；相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級(jí)產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū)，由此形成了美國(guó)初級(jí)產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局，它與今天我國(guó)的東、中、西部地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)有很多相似之處，由此看出，50％左右的城鎮(zhèn)化水平不是建立“大一統(tǒng)”社保制度的客觀障礙。再例如，羅馬尼亞的農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?2.7%（2001年數(shù)據(jù)），但作為轉(zhuǎn)型國(guó)家，羅馬尼亞建立的也是“大一統(tǒng)”社保制度。誠(chéng)然，歐洲大陸很多國(guó)家目前的社保制度是碎片化的，農(nóng)民實(shí)行的是單立制度，但那是歷史遺產(chǎn)的結(jié)果，他們的碎片化制度大部分起源于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，戰(zhàn)后在社保制度整合與改革中，由于種種原因沒(méi)有像英國(guó)那樣實(shí)現(xiàn)改革的一步到位，基本保留了制度的原貌，法國(guó)就是一個(gè)典型案例。

　　這里要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)1935年建立的“大一統(tǒng)”社保制度是傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，而非DC型的。既然傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠克服二元特征并建立起“大一統(tǒng)”的制度，那么，制度創(chuàng)新下的現(xiàn)代社保制度工具無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，都早已解決了這些問(wèn)題。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是阻礙建立“大一統(tǒng)”社保制度的桎梏，二元結(jié)構(gòu)不是為農(nóng)民工建立單獨(dú)制度的根據(jù)，“碎片化”制度不是當(dāng)代社保制度發(fā)展的必由之路。

　　第二，二元結(jié)構(gòu)下建立“大一統(tǒng)”制度能夠體現(xiàn)發(fā)展不平衡的待遇水平。

　　二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指以城市工業(yè)為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與以農(nóng)村農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)發(fā)展，生產(chǎn)力發(fā)展水平存在較大差異的一種狀態(tài)；在國(guó)民收入初次分配上，城鄉(xiāng)居民差距較大，例如，2007年我國(guó)農(nóng)民人均純收入僅為4140元，只是城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資24932元的1/6。“分派”認(rèn)為，在二元結(jié)構(gòu)下建立“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，待遇給付只有兩種選擇：一種是按照原有城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民居民養(yǎng)老金收入顯然提高，但是來(lái)自于農(nóng)民的繳費(fèi)收入必然十分有限，所以，制度財(cái)務(wù)必然是不可持續(xù)的；另一種選擇是降低原有城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊，也就是說(shuō)，農(nóng)民的待遇水平適當(dāng)提高，城鎮(zhèn)居民退休收入?yún)s大幅下降，即認(rèn)為在二元結(jié)構(gòu)中“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著待遇給付和財(cái)務(wù)平衡之間難以有效權(quán)衡的悖論，非此即彼，所以，只能建立“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，很多國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度都有繳費(fèi)下限的規(guī)定（例如在美國(guó)，規(guī)定每年繳費(fèi)400美元以上人員才能參保），這似乎進(jìn)一步佐證了“分派”主張把低收入群體排斥到城鎮(zhèn)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外——放棄建立“大一統(tǒng)”社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要性與合理性。

　　但是，上述分析都是在實(shí)行DB型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提下進(jìn)行的。如果撇開(kāi)DB型制度安排，采用DC型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，那么建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只不過(guò)是相當(dāng)于建立一個(gè)每人都有存款的“銀行”，個(gè)人在工作時(shí)被強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，退休后每月從這家“銀行”領(lǐng)取一部分“存款”（養(yǎng)老金）而已。在待遇給付上，因?yàn)椴蛔兊氖莻€(gè)人代替率，而變的是養(yǎng)老金水平，根本不存在向哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看齊的問(wèn)題。也就是說(shuō)，在設(shè)定的封頂線之下（一般是相當(dāng)于社平工資的300%），較高的費(fèi)基便可獲得較高的退休金，即城鎮(zhèn)職工費(fèi)基（工資）較高，其退休后養(yǎng)老金也相應(yīng)較高，農(nóng)民正好相反。加強(qiáng)精算聯(lián)系就是強(qiáng)化DC型的制度特征，這已成為當(dāng)今世界養(yǎng)老金改革的一個(gè)總體趨勢(shì)。只要在個(gè)人繳費(fèi)和未來(lái)受益之間建立起密切的精算聯(lián)系，就可以體現(xiàn)不同發(fā)展水平、不同群體、甚至不同個(gè)人之間的收入水平，就能建立起一個(gè)各得其所、多繳多得、與個(gè)人利益密切相關(guān)的養(yǎng)老制度，在二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下就完全可以建立起一個(gè)“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　認(rèn)為二元結(jié)構(gòu)下“大一統(tǒng)”制度難以體現(xiàn)發(fā)展不平衡的收入水平，可能是誤將統(tǒng)一替代率認(rèn)為是統(tǒng)一待遇水平。其實(shí)，這二者是完全不同的兩回事。

　　第三，二元結(jié)構(gòu)下“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)功能和社會(huì)公平。

　　“分派”認(rèn)為，實(shí)行“大一統(tǒng)”的DC型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將會(huì)喪失社保制度的社會(huì)互濟(jì)功能，缺乏公平性。這個(gè)“定論”看上去好像不無(wú)道理，但仔細(xì)分析起來(lái)卻發(fā)現(xiàn)它模煳了繳費(fèi)型制度與非繳費(fèi)型制度的界限，混淆了社會(huì)保險(xiǎn)制度與社會(huì)保障制度的功能。

　　社會(huì)保障是個(gè)大概念，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等。社會(huì)保險(xiǎn)是一個(gè)繳費(fèi)型制度，也可以看作是“社會(huì)保障”概念下的一個(gè)“子制度”。作為繳費(fèi)型的強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)把追求制度的財(cái)務(wù)平衡放在制度設(shè)計(jì)的首位，把擴(kuò)大覆蓋面作為一個(gè)重要制度目標(biāo)，換言之，盡量消滅“死角”和實(shí)現(xiàn)最大的覆蓋面應(yīng)是保險(xiǎn)制度的公平性之根本所在，甚至可將之視為保險(xiǎn)制度是否公平的一個(gè)重要指標(biāo)；否則，僅僅覆蓋城鎮(zhèn)人口的制度，那就是對(duì)農(nóng)村人口的最大不公平，是目前我國(guó)社保制度的最大不公正。在當(dāng)前制度起步階段，擴(kuò)大覆蓋面和制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性二者相輔相成，互為條件，只有擴(kuò)大覆蓋面，才能增加制度收入，提高支付能力；只有社?；鹩嗖拍苷劦蒙咸岣叽鏊?，形成良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)制度的“雙贏”。希望保險(xiǎn)制度解決所有的社會(huì)再分配問(wèn)題既是不可能的，也是不應(yīng)該的，并且，任何經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)保險(xiǎn)都難以承擔(dān)起這個(gè)重任。尤其是，在我國(guó)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，一次分配造成的城鄉(xiāng)居民收入差距較大的問(wèn)題是無(wú)法通過(guò)二次分配徹底解決的，即使實(shí)行“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是如此。

　　國(guó)外幾十年的改革實(shí)踐證明了保險(xiǎn)制度的這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：在財(cái)務(wù)不可持續(xù)的壓力下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的精算屬性越來(lái)越明顯，精算因素越來(lái)越多，社會(huì)互濟(jì)功能趨于弱化，取而代之的是將社會(huì)互濟(jì)功能逐漸剝離出社會(huì)保險(xiǎn)制度，轉(zhuǎn)移到非繳費(fèi)型的社會(huì)保障制度安排中。

　　非繳費(fèi)型制度是指其融資來(lái)源于一般稅收的補(bǔ)貼制度，例如在養(yǎng)老制度中單設(shè)“零支柱”。在我國(guó)非繳費(fèi)型制度中目前只有“低保”等家計(jì)調(diào)查型制度，還沒(méi)有建立基于國(guó)民待遇的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度即“零支柱”。國(guó)家的責(zé)任、社會(huì)互濟(jì)功能以及社會(huì)再分配作用等，應(yīng)更多地體現(xiàn)在非繳費(fèi)型的社會(huì)保障制度上，在全國(guó)適時(shí)建立一個(gè)非繳費(fèi)型的社會(huì)保障制度。這樣，第一支柱的繳費(fèi)型制度和零支柱的非繳費(fèi)型制度就能功能明確，責(zé)任突出，邊界清晰，相互對(duì)應(yīng)，互為補(bǔ)充，各司其責(zé)。社會(huì)保障制度這兩個(gè)支柱的改革取向和發(fā)展思路在國(guó)際社保領(lǐng)域已基本達(dá)成共識(shí)，十幾年來(lái)，既是歐美國(guó)家的改革動(dòng)因，又是改革的目的，還應(yīng)被視為改革的范式。將財(cái)政轉(zhuǎn)移的規(guī)則與保險(xiǎn)制度的目標(biāo)混淆起來(lái)，眉毛胡子一把抓，既有可能將保險(xiǎn)制度陷入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之中，又分散了有限的財(cái)力，還漠視了保障制度的公平性原則，有悖于世界改革的潮流：保障制度要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)定位，承擔(dān)起國(guó)家的責(zé)任；保險(xiǎn)制度要著重制度建設(shè)，不應(yīng)一味向財(cái)政伸手要錢(qián)。

　　厘清保險(xiǎn)與保障兩個(gè)制度的責(zé)任并不意味著前者完全沒(méi)有社會(huì)共濟(jì)的功能，更不等于國(guó)家不承擔(dān)任何責(zé)任。任何模式的保險(xiǎn)制度都具有程度不同的共濟(jì)功能，國(guó)家都是最終擔(dān)保人。其實(shí)，即使在目前我國(guó)沒(méi)有引入“零支柱”條件下，只要通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也完全可以承擔(dān)相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)互濟(jì)功能。這是因?yàn)樯鐣?huì)互濟(jì)功能既可以體現(xiàn)在待遇補(bǔ)貼上，也可以體現(xiàn)在繳費(fèi)補(bǔ)貼上。一般來(lái)說(shuō)，DC型養(yǎng)老金制度在繳費(fèi)和待遇之間具有較強(qiáng)的精算聯(lián)系，對(duì)待遇進(jìn)行補(bǔ)貼有違精算原則，但是可以在繳費(fèi)上進(jìn)行補(bǔ)貼，例如對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保給予繳費(fèi)補(bǔ)貼（繳費(fèi)補(bǔ)貼可以有制度記賬和政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種形式，具體采取哪種形式要視制度財(cái)務(wù)預(yù)期狀況而定），從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)功能。另外，通過(guò)規(guī)定繳費(fèi)上限和提供較高的制度公布利率，讓廣大中低收入者直接分享這樣優(yōu)厚的養(yǎng)老金回報(bào)也是在一定程度上實(shí)現(xiàn)了向弱勢(shì)群體傾斜。所以，只要制度安排得當(dāng)，DC型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不難實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)功能。

　　二、“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在巨大的制度隱患

　　“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)制度的疊床架屋實(shí)現(xiàn)2020年全覆蓋的目標(biāo)，但在財(cái)務(wù)可持續(xù)性和保持社會(huì)活力上將出現(xiàn)自身難以克服的兩難困境。

　　第一，“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將使“城保”陷入財(cái)務(wù)困境。

　　人口老齡化的迅速發(fā)展將直接威脅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡，這是不爭(zhēng)也無(wú)法回避的事實(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，我們當(dāng)下應(yīng)該做的是通過(guò)制度變革和創(chuàng)新將人口老齡化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)沖擊降低到最小程度。但是，“碎片化”制度安排不僅沒(méi)有解決這一問(wèn)題，反而還進(jìn)一步人為地扭曲人口年齡結(jié)構(gòu)在時(shí)間和空間上的分布，其結(jié)果必然是重蹈法國(guó)等碎片化制度的后塵，即某個(gè)制度“碎片”出現(xiàn)大量收支結(jié)余的同時(shí)，而另一些制度“碎片”的財(cái)務(wù)收支缺口變得越來(lái)越大，尤其目前實(shí)行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將深陷財(cái)務(wù)危機(jī)的泥潭。法國(guó)碎片化制度的財(cái)務(wù)狀況就是如此運(yùn)行的，例如，多年來(lái)，“普通制度”不得不對(duì)“特殊制度”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

　　如果略去目前由地方政府建立的各種“小碎片”不計(jì)，并假定暫時(shí)不考慮機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的制度改革，那么，目前的制度現(xiàn)狀可抽象為“兩碎片化模式”即城鎮(zhèn)制度和農(nóng)村制度并存，農(nóng)民工游離二者之間。如果為農(nóng)民工單獨(dú)建立一個(gè)制度，就可抽象為“三碎片模式”即城鎮(zhèn)制度、農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度并存。但是，不管是“兩碎片模式”還是“三碎片模式”，他們都存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)缺陷，其中，農(nóng)民工這個(gè)群體是制度缺失的犧牲品，也是制度財(cái)務(wù)平衡的關(guān)鍵。

　　先看“兩碎片模式”。在目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個(gè)制度并存的二元分割情況下，進(jìn)城務(wù)工的年輕農(nóng)民工群體一方面“稀釋”了“城鎮(zhèn)制度”人口老齡化程度，但另一方面卻惡化了“農(nóng)村制度”的年齡結(jié)構(gòu)（盡管農(nóng)村生育率水平高于城鎮(zhèn)）。由此導(dǎo)致的制度財(cái)務(wù)困境便是，城鎮(zhèn)制度普遍受益，財(cái)務(wù)可持續(xù)性得以增強(qiáng)，但卻是以農(nóng)村受到雙重夾擊為代價(jià)：年輕的農(nóng)民工離鄉(xiāng)進(jìn)城打工本來(lái)就提高了農(nóng)村贍養(yǎng)率，減少了當(dāng)期制度收入，惡化了農(nóng)村制度財(cái)務(wù)狀況，幾十年之后他們回鄉(xiāng)養(yǎng)老時(shí)又需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)村支付一筆養(yǎng)老金。簡(jiǎn)言之，“兩碎片模式”的資金流是農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，農(nóng)民補(bǔ)貼了城鎮(zhèn)職工，使富者越富，窮者越窮，強(qiáng)化了社保制度的二元結(jié)構(gòu)特征，兩個(gè)碎片發(fā)展成兩個(gè)極端延伸。這時(shí)，制度間的轉(zhuǎn)移支付就不得不發(fā)生，政府就不得不介入，于是，法國(guó)式的社會(huì)動(dòng)蕩就有可能在中國(guó)上演。

　　再來(lái)看“三碎片模式”。如果按照當(dāng)前決策者的思路為農(nóng)民工單獨(dú)建立一個(gè)制度，那么，在這個(gè)基于戶(hù)籍和職業(yè)雙重標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定的“碎片化”制度安排中，問(wèn)題就顯而易見(jiàn)了：三個(gè)制度相互割裂，資金流封閉運(yùn)行，“城鎮(zhèn)制度”贍養(yǎng)率將隨著老齡化進(jìn)程加快日益提高，財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)越來(lái)越不堪重負(fù)。“農(nóng)村制度”這個(gè)碎片如果一開(kāi)始就實(shí)行積累制，自身倒也沒(méi)有什么財(cái)務(wù)問(wèn)題。但如果實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制并直接給沒(méi)繳費(fèi)的第一代農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金（現(xiàn)收現(xiàn)付制最原始階段），那么，“農(nóng)村制度”的財(cái)務(wù)狀況將很快會(huì)入不敷出，特別是幾十年后農(nóng)村人口老齡化最嚴(yán)重階段?！稗r(nóng)民工制度”由于沒(méi)有歷史負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金發(fā)放有個(gè)代際轉(zhuǎn)換，必然在一段時(shí)間內(nèi)積累起巨額的結(jié)余資金。于是，“三碎片模式”相當(dāng)于一個(gè)天平，一端是“農(nóng)村制度”，另一端是“城鎮(zhèn)制度”，二者的制度贍養(yǎng)率都很?chē)?yán)峻，“農(nóng)民工制度”便成為一個(gè)決定性的籌碼，放到哪一端則哪一端財(cái)務(wù)狀況就好轉(zhuǎn)。于是，在三個(gè)制度分割的情況下，只能由政府介入，或是對(duì)天平的兩端進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，或是由“農(nóng)民工制度”充當(dāng)債權(quán)人的角色。

　　總而言之，兩碎片和三碎片模式都存在制度發(fā)展失衡和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的財(cái)務(wù)問(wèn)題，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，反而會(huì)加速城鄉(xiāng)福利分化傾向，加重城鄉(xiāng)福利二元特征。

　　上述碎片化制度的分析說(shuō)明，只有“大一統(tǒng)”制度才是我國(guó)社保的正確出路。在這方面，似乎上海認(rèn)識(shí)到了碎片化制度的危害。上海是中國(guó)人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴(yán)重的城市，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”程度最為嚴(yán)重的城市之一，即分為“城?！?、“鎮(zhèn)?！焙汀稗r(nóng)?！币约啊熬C?！彼膫€(gè)制度。上海2007年“城保”制度贍養(yǎng)比為1.48：1，致使當(dāng)年基金收支缺口達(dá)50億元。而全國(guó)平均的制度贍養(yǎng)比為3：1，尚且勉強(qiáng)收支平衡（實(shí)際上全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收支略有結(jié)余，但如果剔除1100億元財(cái)政補(bǔ)貼并使養(yǎng)老金替代率適當(dāng)提高，那么收支狀況應(yīng)該是基本平衡的）。如果中國(guó)城市老齡化狀況進(jìn)一步惡化，上海的今天就是其他城市的明天！在2007年11月6日北京舉行的第三屆社保論壇上，上海提出了下一步五項(xiàng)工作重點(diǎn)，其中第一條就是強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大參保繳費(fèi)人群”，即對(duì)上海各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合，梳理各項(xiàng)制度的定位和邊界，完善銜接轉(zhuǎn)移辦法，均衡不同制度間的贍養(yǎng)比負(fù)擔(dān)?？梢钥闯?，上海已經(jīng)意識(shí)到了統(tǒng)一制度對(duì)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的重要性，并朝著這個(gè)方向開(kāi)始前進(jìn)。那么對(duì)于全國(guó)而言，在人口老齡化還不是那么嚴(yán)重的情況下，建立“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則更具前瞻性。

　　第二，“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將淤塞人們向上流動(dòng)的渠道。

　　“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于歐洲大陸國(guó)家，尤以法國(guó)為甚，其基本特征是以職業(yè)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，形成職業(yè)隔離，不僅造成了養(yǎng)老金待遇的相互攀比，財(cái)政負(fù)擔(dān)連年居高不下，一有改革的風(fēng)吹草動(dòng)，罷工游行和社會(huì)騷亂就風(fēng)起云涌，而且，也造成了職業(yè)或行業(yè)之間壁壘森嚴(yán)，個(gè)人一旦因?yàn)槟撤N原因從所屬行業(yè)徹底退出就很難進(jìn)入其他行業(yè)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，被迫成為長(zhǎng)期失業(yè)救濟(jì)的對(duì)象。從某種意義上說(shuō)，歐洲長(zhǎng)期存在高失業(yè)率乃至形成一種“失業(yè)文化”，與其碎片化的社保模式有相當(dāng)大的關(guān)系。換言之，在這種福利制度安排下，社會(huì)被撕裂成不同的固定群體，失業(yè)群體相對(duì)固定，位于底層的獲有“壞工作”的群體也相對(duì)固定下來(lái)，社會(huì)向上流動(dòng)的渠道被“碎片化”制度所無(wú)情阻塞。

　　眾所周知，在目前社會(huì)矛盾凸顯時(shí)期里，之所以沒(méi)有形成不穩(wěn)定因素，是因?yàn)槟壳吧鐣?huì)流動(dòng)性比較好。但是，如果農(nóng)民工和農(nóng)民社保制度碎片化格局一旦最終形成，長(zhǎng)期看，不穩(wěn)定因素就也將形成。法國(guó)等歐洲國(guó)家有慷慨的社會(huì)福利制度，不至于使其生存能力受到嚴(yán)重威脅，并還有正常的制度化罷工機(jī)制，游行示威罷工等“社會(huì)運(yùn)動(dòng)”畢竟是在法制化軌道下進(jìn)行的。反觀中國(guó)，“碎片化”社保制度再加上戶(hù)籍因素，其社會(huì)割裂的后果要比法國(guó)和歐洲嚴(yán)重得多。戶(hù)籍制度改革的一個(gè)主要問(wèn)題就在于戶(hù)籍背后存在的巨大福利差異。因此，我們的一切福利制度設(shè)計(jì)和改革都應(yīng)該立足于縮小甚至是消除這種福利差異。但“碎片化”制度的引入和農(nóng)民工制度的建立無(wú)疑將會(huì)擴(kuò)大福利差異，固化戶(hù)籍制度，這種畫(huà)地為牢的社保改革勢(shì)必導(dǎo)致用工制度的不平等，進(jìn)一步降低社會(huì)弱勢(shì)群體的當(dāng)期收入，加劇這個(gè)群體其他福利缺失的現(xiàn)狀，如此往復(fù)，社會(huì)底層改變命運(yùn)的努力將難上加難，城鄉(xiāng)的長(zhǎng)期深度割裂將使農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民成為生活在同一個(gè)社會(huì)兩個(gè)相互漠視的群體，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“城市病”等“拉美現(xiàn)象”就必然浮現(xiàn)

　　三、中國(guó)建立“大一統(tǒng)”

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的九個(gè)優(yōu)勢(shì)

　　第一，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制保證全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于“大一統(tǒng)”制度下只有一個(gè)“資產(chǎn)池”，因而可以向全體參保者提供較高的固定利率，使參保的收益率明顯高于銀行儲(chǔ)蓄利率甚至高于長(zhǎng)期國(guó)債利率，讓老百姓覺(jué)得參保很合算，變被動(dòng)參保為主動(dòng)參保。并且，為了減輕低收入者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，可以向農(nóng)民和靈活就業(yè)人員提供繳費(fèi)補(bǔ)貼，使他們?cè)谠敢饫U費(fèi)的基礎(chǔ)上也能夠交得起，同時(shí)也增加了低收入者的參保收益。

　　第二，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)完全精算聯(lián)系一步到位地實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的終極目標(biāo)。之所以提高統(tǒng)籌層次問(wèn)題成為近十年來(lái)社保改革的難點(diǎn)，關(guān)鍵在于統(tǒng)賬結(jié)合制度的復(fù)雜性和模煳的利益邊界?！按笠唤y(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅簡(jiǎn)化了現(xiàn)有制度而且通過(guò)精算聯(lián)系消除了收支盈余地區(qū)對(duì)“殺富濟(jì)貧”的顧慮。也就是說(shuō)，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌上至少不存在制度性障礙。

　　第三，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)鎖定隱性債務(wù)而使財(cái)務(wù)可持續(xù)性得到保證。由較低覆蓋率到全覆蓋，這是一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，繳費(fèi)人群的驟然增加和保險(xiǎn)的代際轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致前期退休人口增加相對(duì)緩慢，這就打了一個(gè)時(shí)間差，保證了制度財(cái)務(wù)的中短期可持續(xù)性；在資產(chǎn)負(fù)債表上，精算原則使得新增繳費(fèi)（制度資產(chǎn)）等于未來(lái)養(yǎng)老金權(quán)益貼現(xiàn)值（制度負(fù)債），隱性債務(wù)不再增加，這就保證了制度財(cái)務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)性。換句話說(shuō)，只要在每個(gè)時(shí)間點(diǎn)上結(jié)余基金大于現(xiàn)有隱性債務(wù)的顯性化部分，就說(shuō)明制度是可持續(xù)性的。

　　第四，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)變DB型為DC型來(lái)滿足對(duì)二元結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。毋庸置疑，“大一統(tǒng)”和“碎片化”制度都能適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)，但前者是一種主動(dòng)適應(yīng)，積極應(yīng)對(duì)，不會(huì)對(duì)二元結(jié)構(gòu)形成任何負(fù)面影響。而后者是一種被動(dòng)適應(yīng)，消極應(yīng)對(duì)，長(zhǎng)此以往將固化二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，不利于日后對(duì)二元結(jié)構(gòu)的消除。

　　第五，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)鼓勵(lì)人們勞動(dòng)參與和促進(jìn)多支柱建立保證待遇水平的穩(wěn)定甚至進(jìn)一步提高。一方面，“大一統(tǒng)”制度繳費(fèi)的非稅收性質(zhì)激勵(lì)人們提高勞動(dòng)參與率（或者提高退休年齡），相當(dāng)于延長(zhǎng)了繳費(fèi)期并同時(shí)縮短了待遇領(lǐng)取的時(shí)間，年金化后的每月養(yǎng)老金領(lǐng)取額必然相應(yīng)增加。另一方面，該制度繳費(fèi)降低為建立職業(yè)年金留出了融資空間，再加上“零支柱”的引入，因此，退休人員的待遇水平是完全有保證的。

　　第六，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)繳費(fèi)補(bǔ)貼和“零支柱”的引入來(lái)發(fā)揮社會(huì)互濟(jì)功能?！按笠唤y(tǒng)”制度對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)補(bǔ)貼是在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)功能，更能體現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)的本質(zhì)含義。如果再適時(shí)推出“零支柱”，則是對(duì)這一社會(huì)互濟(jì)功能的強(qiáng)化。

　　第七，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既體現(xiàn)了機(jī)會(huì)公平，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了結(jié)果公平。一方面，“大一統(tǒng)”制度對(duì)任何人都沒(méi)有進(jìn)入的最低繳費(fèi)門(mén)檻限制，體現(xiàn)的是參與機(jī)會(huì)的公平，這是當(dāng)下中國(guó)最需要的公平，因?yàn)闆](méi)有參與機(jī)會(huì)的公平也就無(wú)所謂結(jié)果公平。另一方面，“大一統(tǒng)”制度既可實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)功能，也意味著具有一定的結(jié)果公平。

　　第八，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度類(lèi)似銀行儲(chǔ)蓄的特征，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度極具便攜性。在“大一統(tǒng)”制度下，參保人無(wú)論在哪里工作或居住，只須攜帶一張“社?？ā?，就可以隨時(shí)繳費(fèi)（或領(lǐng)取養(yǎng)老金）和查詢(xún)個(gè)人養(yǎng)老金資產(chǎn)情況。相比較，“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的便攜性較差。

　　第九，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過(guò)“大賬戶(hù)”的設(shè)計(jì)機(jī)制，具有明顯的成本優(yōu)勢(shì)。一方面，簡(jiǎn)化了制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)單明了的信息化處理過(guò)程和全國(guó)只有一個(gè)“資金池”，無(wú)疑運(yùn)行成本最低。另一方面，在現(xiàn)有的統(tǒng)賬結(jié)合制度基礎(chǔ)上，只需將統(tǒng)籌部分繳費(fèi)和資本（名義資本和做實(shí)資本）劃入個(gè)人賬戶(hù)再建立一套養(yǎng)老金計(jì)算和發(fā)放的規(guī)則便可以實(shí)現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)型，無(wú)須大動(dòng)干戈，因此轉(zhuǎn)型成本也極為有限。