【導(dǎo)讀】:——中國人民大學(xué)教授鄭功成在“完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)”專題研討會上的發(fā)言中國人民大學(xué)教授鄭功成 人民網(wǎng)北京釣魚臺國賓館9月23日訊 9月23日上午，“中國社會保障論壇首屆年會”在北京釣魚臺國賓館開幕。下午，第一階段的專題演講中，8位專家教授從

　　——中國人民大學(xué)教授鄭功成在“完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)”專題研討會上的發(fā)言

　　中國人民大學(xué)教授鄭功成

　　人民網(wǎng)北京釣魚臺國賓館9月23日訊9月23日上午，“中國社會保障論壇首屆年會”在北京釣魚臺國賓館開幕。下午，第一階段的專題演講中，8位專家教授從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科方面的理論和方法，結(jié)合他們自己的研究實踐，深刻的闡述了完善社會保障體系的構(gòu)建和諧社會中的地位和作用；第二階段“完善城鎮(zhèn)社會保障體系”的專題討論，中國人民大學(xué)教授鄭功成做了主題為“堅持科學(xué)發(fā)展觀，積極建立基本養(yǎng)老保險長效機(jī)制”的發(fā)言報告，全文如下：

　　我想借這么一個機(jī)會，結(jié)合這個題目，從宏觀的角度談兩個問題，一個問題就是中國的具體國情決定了社會保障改革只有走有自己特色的發(fā)展道路，好象這個話上午已經(jīng)講過了。中國特色的社會保障內(nèi)容是非常豐富的，在十年前完成的一本《論中國特色的社會保障道路》，用50多萬字的篇幅論述這個問題，今天我不可能展開，我想從幾個要點(diǎn)來談?wù)勎业目捶?。什么是中國特色？中國特色也哪些是需要堅持的?/p>

　　首先我想在價值追求上。社會主義國家政治制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有獨(dú)特性，它決定了共同富裕是我們追求的根本目標(biāo)，與過去用犧牲效率來換取公平會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失敗一樣,今天對效率的追求也不能以犧牲公平為代價。因此，中國社會保障制度的建設(shè)與發(fā)展，我認(rèn)為要充分地體現(xiàn)出公平、正義、共享的核心價值觀，偏離了這樣一個目標(biāo)，偏心了這樣的核心追求，就絕對不是中國特色的東西。

　　二是在制度結(jié)構(gòu)上。我不談?wù)降幕颈Ｕ现贫仍趺窗才牛疫@里強(qiáng)調(diào)的就是我們家庭保障與集體保障的傳統(tǒng)不能丟，大家感興趣的是東亞地區(qū)家庭保障的問題。我受世界銀行行長的邀請到新加坡參加大會，我的演講最關(guān)注的就是中國家庭保障的問題。社會保障政策應(yīng)當(dāng)考慮與家庭政策有機(jī)結(jié)合起來。親友互助、鄰里互助、集體內(nèi)部成員互助等等，均是中國可貴的傳統(tǒng)，均需要在建設(shè)社會保障體系時加以考慮。如果丟棄了這種傳統(tǒng)，我國的社會保障體系建設(shè)可能要付出很大的代價。我們的保障制度不是替代家庭保障，而是使家庭保障不斷地優(yōu)化。

　　三是在發(fā)展道路上循序漸進(jìn)的方式要堅持，但"漸進(jìn)"絕對不是"慢進(jìn)"甚至"不進(jìn)"，而是要在穩(wěn)妥有序改革的條件下加快改革、發(fā)展步伐。我非常贊同今天上午所講的一個觀點(diǎn)，就是我們社會保障和人民日益增長的社會保障需求，是我們目前一個特殊的矛盾，這是一個非常理性的判斷，我覺得是一個非?？陀^的判斷。一方面，以往的漸進(jìn)改革已經(jīng)造就了今天中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡格局，無論是城鄉(xiāng)分割、還是地區(qū)差距以及各項制度之間的不協(xié)調(diào)、各群體利益的不協(xié)調(diào)，均非短期內(nèi)可以調(diào)整好的，因此，中國漸進(jìn)改革與漸進(jìn)發(fā)展的大背景，決定了社會保障體系建設(shè)與發(fā)展道路也需要堅持循序漸進(jìn)。另一方面，基于中國相關(guān)社會問題的日益顯性化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到了較高的平臺這樣的客觀事實，循序漸進(jìn)不僅要穩(wěn)妥有序、避免失誤，而且要加快發(fā)展，因此，不能把"漸進(jìn)"當(dāng)作不發(fā)展社會保障與福利事業(yè)的理由，更不能因"漸進(jìn)"而對社會保障嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的現(xiàn)實視而不見。如果將"漸進(jìn)"等同于"慢進(jìn)"或者"不進(jìn)"，我國社會保障體系建設(shè)就必然還需要走更長的路，并必然損害整個社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　四是在責(zé)任機(jī)制方面，政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的傳統(tǒng)絕對不可能也不可以放棄。集權(quán)政治是中國的傳統(tǒng)特色，這種特色不僅是歷代掌權(quán)者的需要，也是中國人民長期養(yǎng)成的習(xí)慣，人民對政府的信任與依賴也是中國傳統(tǒng)的一個重要方面。中國現(xiàn)行的政治架構(gòu)也是行政主導(dǎo)模式，如果再加上世界上許多國家對公共事務(wù)管理的行政主導(dǎo)取向，表明中國在社會保障領(lǐng)域更是只能堅持和維護(hù)政府主導(dǎo)。講這一層意思，是有人總是以所謂的國際潮流及所謂的市場化、社會化、私有化等觀點(diǎn)，來影響甚至排斥政府責(zé)任或者限制政府承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會保障責(zé)任。我認(rèn)為，中國的社會保障制度無論怎樣改革，都不可能不是政府主導(dǎo)，這當(dāng)然不僅是指主導(dǎo)立法，而且是財政主導(dǎo)、管理主導(dǎo)乃至于實施主導(dǎo)。在此，我要申明的是，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)不等于政府包辦，而是政府必須盡到自己的職責(zé)，解決國民后顧之憂并不斷增進(jìn)國民福利是政府最大的也是最根本的職責(zé)，同時也只有政府才真正具有這種能力、權(quán)力與資源。當(dāng)然，在政府盡到主導(dǎo)責(zé)任的同時，我們確實需要利用社會機(jī)制、市場機(jī)制或者私人機(jī)制，但對這些機(jī)制的利用，一定不是為了減輕政府的責(zé)任，而是為了讓社會保障制度建設(shè)得更好，讓全體國民的福利更有保障，讓社會保障制度更可持續(xù)。所以現(xiàn)在回顧起來，減輕政府責(zé)任的提法，我是不認(rèn)同的。政府負(fù)有義不容辭的責(zé)任，這個責(zé)任是重大的責(zé)任，是不可以減輕的。

　　五是中國的社會保障體系建設(shè)還需要采取統(tǒng)分結(jié)合模式。我們國家（這里指大陸地區(qū)）既是統(tǒng)一并集權(quán)的國家，又是多民族且地區(qū)發(fā)展很不平衡的國家，要想建立全國高度統(tǒng)一的社會保障體系，可能在50年內(nèi)都有困難，而我國又并非聯(lián)邦制國家，也不是法制不統(tǒng)一的國家，中央政策的有效性是國家統(tǒng)一與安全的重要保證。如何解決制度無法完全統(tǒng)一的客觀困難與國家體制統(tǒng)一集權(quán)之間的沖突，我認(rèn)為只能選擇統(tǒng)分結(jié)合的模式，即中央確立統(tǒng)一的制度框架、基本法制并具體負(fù)責(zé)有關(guān)社會保障事務(wù)（如軍人保障、基本養(yǎng)老保險等），并對這些事務(wù)實行垂直型管理，同時讓地方承擔(dān)起其他社會保障主導(dǎo)責(zé)任，中央政府亦可以通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式來分擔(dān)一定的責(zé)任，但各項社會保障事務(wù)必須明確責(zé)任層級與主導(dǎo)者。

　　六是建設(shè)有中國特色的社會保障體系既需要遠(yuǎn)看德國與北歐，更需要重視我們的亞洲近鄰發(fā)達(dá)國家---日本、新興工業(yè)化國家----韓國及我國的臺灣與香港地區(qū)，因為這些國家與地區(qū)的有些特色與我們國家具有相通性。在這里，我覺得美國既不是歐美發(fā)達(dá)國家仿效的榜樣，也不可能是中國仿效的榜樣。這是第一個方面的宏觀層面的觀點(diǎn)。

　　第二，建設(shè)中國特色的社會保障體系需要澄清若干誤區(qū)：

　　一是將高福利看成病態(tài)并不分對象地評論福利病是錯誤的，或者至少是不科學(xué)的與不準(zhǔn)確的。我也到過不少國家，至少我在福利國家不僅沒有看到病態(tài)，反而都

　　是健康的、有序的、和諧的、文明的。大概了解我的人都知道我是從來不崇洋的，但在福利國的問題上卻非常相信自己的觀察與判斷。我們的社會保障達(dá)不到這樣的高度是一回事，但否認(rèn)福利社會則又是一回事。還有在抨擊所謂福利病時，也必須區(qū)分對象。就像對一個天天山珍海味的人，確實需要勸告其要注意節(jié)制飲食以免營養(yǎng)過剩導(dǎo)致富貴病或者肥胖癥，但對于一個還沒有擺脫貧困的人或者還未免除生存恐懼的人而言，需要提醒恰恰應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)營養(yǎng)以強(qiáng)健其身體，并需要為其增強(qiáng)營養(yǎng)而提供幫助。對一個國家或者地區(qū)也是如此，在中國的社會保障體系建設(shè)中，福利病至少在三十年內(nèi)均是一個偽靶子，但它確實會誤導(dǎo)人們甚至影響政治決策。

　　二是高福利將帶來低增長并損害一國競爭力似乎是正確的，但從世界范圍來看，這種論調(diào)至少是不科學(xué)的與不準(zhǔn)確的。因為我們看到，北歐國家不僅是高福利，也是世界上最具競爭力的國家。通過對世界范圍內(nèi)許多國家的發(fā)展實踐的考察，我認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞只能取決于經(jīng)濟(jì)政策的好壞和經(jīng)濟(jì)政策實施過程的好壞。社會保障的發(fā)展并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不良的替罪羊，不要將經(jīng)濟(jì)政策失誤、決策失誤與管理者無能所造成的經(jīng)濟(jì)停滯或衰退歸罪于社會保障的發(fā)展。中國近十年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，恰恰證明了社會保障制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展及推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的巨大功效。

　　三是社會保障與社會福利不能養(yǎng)懶漢似乎永遠(yuǎn)是正確的，但絕對不能成為不發(fā)展社會保障和不增進(jìn)國民福利的理由。我們在人大常委會討論立法的時候，大家心里已經(jīng)接受一個現(xiàn)代的人民的立法觀點(diǎn)，就是寧愿暫時漏掉一個壞人，也絕對不要冤枉一個好人。我將這條文明法則移到社會保障領(lǐng)域就是，寧愿養(yǎng)一個懶漢或者少數(shù)懶漢，也不能讓多數(shù)人因缺乏社會保障而陷入生存恐懼之中。對于懶漢現(xiàn)象，只能通過完善我們的制度并強(qiáng)化管理與監(jiān)督機(jī)制，但千萬不能以此為由來否定社會保障制度的無量功德。

　　四是社會保障要講效率似乎永遠(yuǎn)是正確的，因為任何制度都必須講效率，沒有效率的制度是不可持續(xù)的制度，但從社會保障制度的本質(zhì)出發(fā)，它的效率只能來自公平，應(yīng)當(dāng)是公平里面出效率，并且在社會保障制度中講效率的目的也是為了更加公平。因此，社會保障中的公平與效率關(guān)系是目標(biāo)與手段的關(guān)系，社會保障領(lǐng)域講效率是有條件而不是無條件的，目標(biāo)與手段之間的關(guān)系是千萬不能倒置的。

　　五是突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素對社會保障制度的影響似乎永遠(yuǎn)是正確的，因為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定著社會保障水平，但從世界范圍考察并非如此。經(jīng)濟(jì)因素只是影響社會保障制度的一個因素，在落后國家或者經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國家，經(jīng)濟(jì)因素的影響雖然偏大，但依然不是唯一影響因素，對于發(fā)達(dá)國家或者經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一定高度時，經(jīng)濟(jì)因素的影響力必然下降，因為社會追求公平正義和人民福利需求增長都是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，在我們國家發(fā)展已經(jīng)站到了一個新的歷史起點(diǎn)的背景下，多考察一下影響社會保障制度的社會因素、政治因素等非經(jīng)濟(jì)因素，不僅是必要的，而且是特別重要的，千萬不能以所謂的經(jīng)濟(jì)落后來對社會保障嚴(yán)重不足視而不見，更不能以五年前、十年前甚至二十年前的眼光，來看待今日中國之經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)實力。

　　六是強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn)似乎是正確的，但依然采取城鄉(xiāng)分割分治的二元思維及政策取向，卻是有違科學(xué)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則的。這一點(diǎn)決定了我們應(yīng)當(dāng)更加突出地重視我在1997年就系統(tǒng)提出過的中國社會保障體系總體設(shè)計問題，否則，以往因改革不到位或者偏離正確方向所帶來的失誤與缺陷將無法避免，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)以往社會保障改革與體系建設(shè)中的成就與經(jīng)驗的同時，以同等的態(tài)度與同樣的高度來重視總結(jié)以往的教訓(xùn)與不足。現(xiàn)階段的漸進(jìn)，應(yīng)當(dāng)是在制度基本定型的基礎(chǔ)上的加速度漸進(jìn)。

　　我想補(bǔ)充幾個觀點(diǎn)：

　　一我們要摒棄一些不好的特色或者傳統(tǒng)，在社會保障制度建設(shè)中間，有那些不好的特色和傳統(tǒng)，就是城鄉(xiāng)分割、福利所得與勞動所得不平衡，這是影響我們不健康發(fā)展的不好的傳統(tǒng)。

　　第二禁止既得利益者剝奪他人的權(quán)利。

　　三堅守社會保障制度的本質(zhì)與核心價值觀。不違背公平、正義共享的價值。

　　四防止國際慣例，讓政府主導(dǎo)。當(dāng)然這不是政府包辦。利用市場機(jī)制、利用社會化，恰恰是為了增進(jìn)社會保障的效率。

　　五是我們應(yīng)該知道言必信，行必果。

　　綜上，中國社會保障改革的任務(wù)并未完成，改革的內(nèi)容主要已經(jīng)不是計劃體制下的問題，而是以往改革中的不足或缺漏，并非只是體制問題，同時還應(yīng)包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模擴(kuò)大、水平提升等方面。一套體系完整、制度健全、水平適度并有序發(fā)展的社會保障制度，將是中國經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)、和諧、持續(xù)發(fā)展的必要且重要的條件，也是滿足全體人民共享國家改革發(fā)展成果的基本途徑。

　　2006年09月23日18:05（責(zé)任編輯：劉陽）