美國(guó)DB型企業(yè)年金計(jì)劃擔(dān)保機(jī)制的困境與前景

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美所  鄭秉文  黃念

【內(nèi)容提要】DB型企業(yè)年金計(jì)劃面臨著雇主破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，需要政府出面提供擔(dān)保。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司的運(yùn)作、問(wèn)題以及近年來(lái)的財(cái)政危機(jī)的分析，指出對(duì)DB型計(jì)劃提供的公共擔(dān)保無(wú)法避免公共的悲劇。在公共擔(dān)保制度下，保險(xiǎn)費(fèi)率是法定的，而不是按DB型計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)確定的，使得企業(yè)年金擔(dān)保制度更容易誘發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，破壞了擔(dān)保制度的保險(xiǎn)機(jī)制和財(cái)務(wù)可行性。并且DB型計(jì)劃面臨著風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)性，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)衰退情況下，必然將其巨額債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)，給政府財(cái)政和納稅人造成巨大風(fēng)險(xiǎn)和潛在負(fù)擔(dān)?？梢姄?dān)保制度并不能夠?yàn)?SPAN lang=EN-US>DB型計(jì)劃成員提供可持續(xù)的保障。

【關(guān)鍵詞】DB型計(jì)劃  公共擔(dān)保  逆向選擇  道德風(fēng)險(xiǎn)  企業(yè)年金

一、導(dǎo) 論

DB型（待遇確定型）企業(yè)年金計(jì)劃面臨著一個(gè)最大的風(fēng)險(xiǎn)就是雇主破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn) [1]，雇主破產(chǎn)必然伴隨著計(jì)劃終止，如果計(jì)劃沒(méi)有足夠的資產(chǎn)積累，計(jì)劃終止時(shí)對(duì)雇員的退休待遇承諾就無(wú)法兌現(xiàn)，雇員就會(huì)喪失多年甚至畢生辛勤工作積累的既得退休待遇，很多雇員可能陷入既失去工作，又失去養(yǎng)老金的境遇。

英美法系國(guó)家在經(jīng)歷了一系列企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致雇員退休待遇慘遭損失的沉痛事件后，出臺(tái)了針對(duì)企業(yè)年金償付能力的籌資法規(guī)，規(guī)定對(duì)DB型計(jì)劃債務(wù)要有最低限度的資產(chǎn)積累。雇主必須根據(jù)待遇公式估算計(jì)劃養(yǎng)老金債務(wù)，并向計(jì)劃繳費(fèi)，形成信托養(yǎng)老基金，在資本市場(chǎng)上進(jìn)行投資增值，到雇員退休后從養(yǎng)老基金中向雇員支付承諾的退休待遇。例如美國(guó)在《雇員退休收入保障法》（Employee Retirement Income Security Act of 1974）（P.L. 93-406）中規(guī)定了DB型計(jì)劃的籌資要求，英國(guó)也在其《2004年養(yǎng)老金法案》(Pensions Act 2004) 中規(guī)定了DB型計(jì)劃的償付能力檢驗(yàn)和最低籌資要求。

但是，由于DB型計(jì)劃債務(wù)的長(zhǎng)期性、精算復(fù)雜性和非透明性、以及計(jì)劃面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)性，再加上DB型計(jì)劃償付能力目標(biāo)與其他政策目標(biāo)之間的沖突，導(dǎo)致籌資規(guī)則必然存在一定的局限性，很難保證DB型計(jì)劃在任何時(shí)候都有充足的償付能力，一旦雇主破產(chǎn)，計(jì)劃成員既得養(yǎng)老金權(quán)利仍然可能遭到損失 [2]。因此，DB型計(jì)劃往往需要政府出面予以擔(dān)保，當(dāng)雇主破產(chǎn)時(shí)計(jì)劃沒(méi)有償付能力的情況下，接管計(jì)劃并支付成員待遇。例如美國(guó)聯(lián)邦政府成立了“養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司”（PBGC），并在《雇員退休收入保障法》中，以立法的形式確定了它的使命和具體運(yùn)作方式。英國(guó)從1986年開始實(shí)行“協(xié)議退出”公共養(yǎng)老金計(jì)劃，在發(fā)展企業(yè)年金近20年之后，也不得不為DB型計(jì)劃成立了擔(dān)保機(jī)構(gòu)“養(yǎng)老金保護(hù)基金”（PPF）[3]。

對(duì)DB型企業(yè)年金的擔(dān)保往往是由政府提供 [4]，是公共性質(zhì)而非私人市場(chǎng)性質(zhì)的。原因在于，企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)僅靠私人保險(xiǎn)市場(chǎng)是無(wú)法解決的，因此政府不得不承擔(dān)起為DB型計(jì)劃提供擔(dān)保的職能。在很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，“市場(chǎng)失靈”是政府提供企業(yè)年金擔(dān)保的根本原因 [5]。

然而，正如其他公共產(chǎn)品難以避免公共地悲劇一樣，企業(yè)年金公共擔(dān)保制度也難逃此厄運(yùn)，而且保險(xiǎn)制度中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)在公共擔(dān)保制度下有過(guò)之而無(wú)不及。再加上DB型計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)性，更是會(huì)給擔(dān)保制度造成巨大風(fēng)險(xiǎn)和巨額財(cái)政虧空。例如，美國(guó)養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司運(yùn)行中長(zhǎng)期存在赤字，在2003年被美國(guó)政府責(zé)任署（GAO）列入需要高度關(guān)注的“高風(fēng)險(xiǎn)”機(jī)構(gòu)，近年來(lái)赤字更是急劇膨脹，達(dá)到300多億美元。人們非常擔(dān)心它會(huì)像聯(lián)邦存貸款保險(xiǎn)那樣，成為政府及納稅人的沉重負(fù)擔(dān) [6]。美國(guó)政府不得不對(duì)養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司實(shí)施改革，實(shí)行提高保險(xiǎn)費(fèi)率、把費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤等措施，但這些措施都有其負(fù)面效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)，改革效果如何不容樂(lè)觀，更何況還有幾百億美元財(cái)政虧空的歷史負(fù)擔(dān)懸而未決。

加拿大只有安大略一個(gè)省對(duì)雇主養(yǎng)老金提供擔(dān)保，其他九個(gè)省和聯(lián)邦政府都沒(méi)有提供計(jì)劃終止保險(xiǎn)。安大略擔(dān)保基金成立于美國(guó)養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司之后，成立時(shí)參考了美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，并避免了美國(guó)雇主養(yǎng)老金擔(dān)保制度的一些缺陷，但安大略擔(dān)?；鸪闪?/SPAN>10年之后，出于對(duì)擔(dān)?；鹭?cái)務(wù)穩(wěn)健性的擔(dān)心，安大略省政府在考慮廢除該擔(dān)保項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)DB型計(jì)劃規(guī)定更嚴(yán)格的籌資要求。

在沒(méi)有要求企業(yè)年金實(shí)行積累制的國(guó)家，如德國(guó)和日本，多數(shù)企業(yè)年金計(jì)劃都實(shí)行賬面儲(chǔ)備制，沒(méi)有資產(chǎn)積累作為保障，這種養(yǎng)老金計(jì)劃在雇主破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)面前更加脆弱，一旦雇主破產(chǎn)，雇員退休待遇可能完全損失，化為烏有。因此德國(guó)和日本為了保護(hù)DB型計(jì)劃成員的養(yǎng)老金待遇，都成立了擔(dān)保制度為其提供再保險(xiǎn)。從1974年開始，德國(guó)為賬面儲(chǔ)備制雇主養(yǎng)老金成立了強(qiáng)制性破產(chǎn)保險(xiǎn)，由相互保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（PSVaG）提供，被稱為“養(yǎng)老金擔(dān)?；稹?/SPAN>。雇主必須按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則向“養(yǎng)老金擔(dān)?；稹崩U納保險(xiǎn)費(fèi)。從1975年到1996年，它已擔(dān)保了6000例計(jì)劃終止案件的待遇給付。然而德國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)困境將會(huì)使人們?cè)絹?lái)越擔(dān)心現(xiàn)行破產(chǎn)保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。日本在1989年成立了“養(yǎng)老金擔(dān)保項(xiàng)目”，為雇員養(yǎng)老基金計(jì)劃成員提供終止保險(xiǎn)。從1995年以來(lái)日本養(yǎng)老金計(jì)劃終止案件急劇增加，導(dǎo)致養(yǎng)老金擔(dān)保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)急劇惡化。人們開始討論是否引入繳費(fèi)確定型計(jì)劃，并對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行其他方面的改革 [7]。

本文以美國(guó)養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司為例，討論對(duì)DB型企業(yè)年金計(jì)劃提供公共擔(dān)保會(huì)面臨的問(wèn)題，旨在說(shuō)明企業(yè)年金公共擔(dān)保制度的缺陷導(dǎo)致其在財(cái)政上不具有可行性。

二、總體概況

“養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司”（下簡(jiǎn)稱“擔(dān)保公司”）是對(duì)私人養(yǎng)老金計(jì)劃有管轄權(quán)的三個(gè)機(jī)構(gòu)之一，另外兩個(gè)機(jī)構(gòu)是財(cái)政部（包括稅務(wù)局）和勞工部雇員待遇保障局（EBSA）。財(cái)政部和勞工部雇員待遇保障局監(jiān)管著DB型計(jì)劃和繳費(fèi)確定型計(jì)劃，包括401（k）計(jì)劃。擔(dān)保公司只負(fù)責(zé)DB型計(jì)劃的待遇擔(dān)保，執(zhí)行《雇員退休收入保障法》第四款對(duì)“擔(dān)保公司”使命的規(guī)定，在DB型計(jì)劃終止而償付能力不足時(shí)，接管計(jì)劃并向成員給付退休待遇；對(duì)于資金充足的DB型計(jì)劃實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)終止，擔(dān)保公司僅履行監(jiān)督職能 [8]。

“擔(dān)保公司”是一個(gè)國(guó)有機(jī)構(gòu)，其管理是由勞工部長(zhǎng)為首的董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)共三名成員，另兩名成員是商務(wù)部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)。《雇員退休收入保障法》還規(guī)定，“擔(dān)保公司”必須設(shè)立一個(gè)7人顧問(wèn)委員會(huì)，該委員會(huì)委員由總統(tǒng)任命，任期三年，其職責(zé)是對(duì)擔(dān)保公司基金投資、對(duì)DB型計(jì)劃終止程序的受托人指定、養(yǎng)老金計(jì)劃的清算以及“擔(dān)保公司”要求的其他事項(xiàng)提出咨詢建議。董事會(huì)下設(shè)一個(gè)總裁局，負(fù)責(zé)公司的日常運(yùn)作 [9]。“擔(dān)保公司”的組織結(jié)構(gòu)見圖1。

圖1. 養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司（PBGC）的組織結(jié)構(gòu)圖

根據(jù)《雇員退休收入保障法》規(guī)定，“擔(dān)保公司”有三個(gè)重要法定使命：首先，保護(hù)工人辛勤勞作所積累的養(yǎng)老金權(quán)益，向計(jì)劃成員提供及時(shí)和不間斷的養(yǎng)老金待遇給付；其次，在履行該機(jī)構(gòu)法定職能的前提下，把企業(yè)年金擔(dān)保的保險(xiǎn)費(fèi)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的行政費(fèi)用維持在盡可能低的水平；最后，鼓勵(lì)私人自愿舉辦的DB型計(jì)劃持續(xù)運(yùn)作。此外，“擔(dān)保公司”還有一個(gè)隱含義務(wù)是自籌經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，例如該法案4002(g)(2) 款聲明，美國(guó)政府對(duì)擔(dān)保公司的債務(wù)不負(fù)責(zé)任 [10]。

這些使命并不總是容易協(xié)調(diào)的。例如，為了鼓勵(lì)養(yǎng)老金計(jì)劃的持續(xù)，擔(dān)保公司需要把保費(fèi)維持在盡可能低的水平，但擔(dān)保公司同時(shí)還必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自足，不能依靠一般性稅收給予補(bǔ)貼。擔(dān)保項(xiàng)目的管理應(yīng)該保護(hù)計(jì)劃成員，但又不能使擔(dān)保機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)基金因DB型計(jì)劃債務(wù)不合理上升而遭受損失，因?yàn)檫@會(huì)使特定計(jì)劃成員的利益與擔(dān)保公司擔(dān)保的所有計(jì)劃的成員整體利益相沖突。擔(dān)保公司努力在這些相互沖突的目標(biāo)之間達(dá)到平衡，但任何時(shí)候擔(dān)保公司都必將采取行動(dòng)，利益相關(guān)人的利益都會(huì)受到不利影響。這種沖突的主要表現(xiàn)是，當(dāng)擔(dān)保公司決定它為了保護(hù)自身和四千多萬(wàn)成員的整體利益而必須強(qiáng)制終止一個(gè)計(jì)劃時(shí)，被終止計(jì)劃的成員利益可能受到不利影響。

   《雇員退休收入保障法》第四條規(guī)定，“擔(dān)保公司”負(fù)責(zé)擔(dān)保兩類計(jì)劃，即單雇主DB型計(jì)劃和多雇主DB型計(jì)劃，對(duì)前者是在計(jì)劃終止時(shí)給予待遇擔(dān)保，對(duì)后者是在計(jì)劃無(wú)償付能力時(shí)的貸款援助。

    單雇主計(jì)劃擔(dān)保項(xiàng)目提供的計(jì)劃終止保險(xiǎn)包括“困難終止”、“非自愿終止”和“標(biāo)準(zhǔn)終止”。在前兩種終止情況下，雇主破產(chǎn)、倒閉或者重組導(dǎo)致計(jì)劃終止，或者不終止計(jì)劃就不能維持經(jīng)營(yíng)，并且計(jì)劃資產(chǎn)不足以支付成員待遇，需要“擔(dān)保公司”支付計(jì)劃成員退休待遇。“擔(dān)保公司”對(duì)終止計(jì)劃的成員和受益人的養(yǎng)老待遇進(jìn)行給付，如果終止是由雇主進(jìn)行的，它叫“困難終止”，但如果是由“擔(dān)保公司”為了防止計(jì)劃財(cái)務(wù)狀況繼續(xù)惡化而強(qiáng)制計(jì)劃終止的，就稱之為“非自愿終止”。在這兩種終止行動(dòng)中，養(yǎng)老金計(jì)劃的所有活動(dòng)全部停止，“擔(dān)保公司”介入并用其資產(chǎn)支付計(jì)劃養(yǎng)老金債務(wù)。從

標(biāo)簽：   企業(yè)年金