上海32億元社?；鸢刚痼@全國，由此引發(fā)了社會對社?；鸨O(jiān)管的極大關注。目前，我國五項社會保險基金收支和結(jié)余總規(guī)模達到18435億元，相當于GDP的10%，并以每年20%的速度增加。截至2005年底，國內(nèi)個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，并以每年約1000億元的規(guī)模迅速擴大。

職工個人賬戶“空賬”高達8000億

養(yǎng)老保險是社會保險五大險種中最重要的險種之一，是社會保障制度的重要組成部分，也是社會保險資金的最主要來源。

傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，統(tǒng)一籌集勞動保險基金，由財政撥款，企業(yè)負責實施，個人在工作期間不用繳納任何費用，達到退休年齡的國有企業(yè)職工都有資格領取退休金。這個時候，如果沒有個人賬戶的安排，也就沒有相應的資金積累。

隨著我國市場經(jīng)濟的建立，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險方式顯然已經(jīng)不能適應，更無法應對越來越龐大的老年群體。1986年我國養(yǎng)老保險制度開始改革，其間，我國政府先后出臺了若干文件，對養(yǎng)老保險制度進行不斷完善，提出了建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，吸引了越來越多的人參與養(yǎng)老保險。今年前九個月，全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)突破了1.8億人，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金收入4035億元，發(fā)放離退休人員基本養(yǎng)老金3394億元。

武漢大學教授李珍指出，隨著中國出生率的下降和壽命的延長，步入老齡化社會的中國將面臨養(yǎng)老難題。據(jù)專家預測，到2015年，中國老齡人口將占總?cè)丝诘?5%；到2035年，這一比例將超過25%。而中國今天的勞動力人口數(shù)量則會不斷減少。由于我國大多數(shù)人還抱著固有的傳統(tǒng)觀念——依靠子女贍養(yǎng)晚年，隨著老年人更長壽，可以想像，獨生子女們成人后可能要贍養(yǎng)他們的父母以及他們父母的父母。

中國人民大學社會保障研究所所長李紹光補充說，不僅如此，新型保險制度雖然為每一個參加養(yǎng)老保險的職工建立了個人賬戶，但是由于之前沒有資金積累，在職職工繳納的養(yǎng)老金個人賬戶內(nèi)資金大多被挪用去為已經(jīng)退休的職工發(fā)工資，去補舊體制的“黑洞”，我國職工個人賬戶實際上是空賬。截至2005年底，國內(nèi)個人賬戶“空賬”已達到約8000億元，并以每年約1000億元的規(guī)模迅速擴大。加上近幾年擠占挪用社會保障資金的問題時有發(fā)生，如何解決空賬和實現(xiàn)保險資金的保值、增值問題顯得尤為突出。

收益過低根在法律缺位

盡管近年來黨和政府十分重視我國養(yǎng)老保險制度的建設，但養(yǎng)老保險面臨的最根本也是最直接的難題依然沒有解決——除了依靠國家財政投入，尚沒有更好的途徑能夠有效解決養(yǎng)老保險的資金積累和投資、監(jiān)管問題。

由于沒有實現(xiàn)行政管理與基金管理的分離，基本養(yǎng)老保險基金的運用受到了嚴格的政策限制，近幾年來養(yǎng)老保險個人賬戶的積累資金收益率只有2%左右?！皞€人賬戶的低收益率已經(jīng)影響到受益人的利益和基本養(yǎng)老社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展?！崩钫湔J為，養(yǎng)老保險的替代水平定為社會平均工資的60%是基本合適的，但實際上，這一替代水平已經(jīng)從2000年的71%下降到2005年的50%，而且在可以預見的未來將繼續(xù)下降。“造成這一問題的原因是多方面的，個人賬戶收益率過低是重要原因之一?！?/P>

據(jù)了解，在1997年以前，政策規(guī)定社保基金的結(jié)余可以用來增值，方式之一是購買國庫券和國家銀行發(fā)行的債券，方式之二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。此時，社?；鸬氖找嫘允钦哧P注和強調(diào)的重點。1997年國務院發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于職工養(yǎng)老保險，嚴禁擠占挪用和揮霍浪費?；鸾Y(jié)余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！敝链?，政策的天平偏向了養(yǎng)老保險基金的安全性，忽視了其收益性。

李珍告訴記者，由于國債的發(fā)行量有限，基金基本上只能存于銀行。銀行的一年期利息已由1997年5.67%下降到2006年的2.25%。雖然從1998年以來，中國經(jīng)濟一直在緊縮的狀態(tài)下運行，且多數(shù)年份銀行利率高于通貨膨脹率，但同期的工資增長水平卻一直大大高于個人賬戶的利息率，尤其是2000年以后，全國的工資增長都在以兩位數(shù)的速度遞增，而個人賬戶的利息率卻在連年下降，這就導致二者的差距不斷擴大，直接的結(jié)果是養(yǎng)老金的替代水平已經(jīng)降到了制度設定的目標之下，部分積累制度的優(yōu)勢受到嚴峻挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老保險基金的安全性是任何價值標準都無法顛覆的，但是面對我國巨大的養(yǎng)老資金缺口，過于強調(diào)安全性而模糊甚至無視其對收益性的要求，同樣是不合理的。而且，基本養(yǎng)老保險基金中的個人賬戶基金一旦做實，將是一個龐大的數(shù)字，這筆資金如果被強制存入銀行或購買國債，外部的負面作用將是明顯的——一是資本市場失去了寶貴的具有長期性和穩(wěn)定性的資金資源；二是會扭曲資金的價格，這有悖于市場經(jīng)濟發(fā)展的方向。中國的銀行體系已經(jīng)面臨流動性過剩的風險，基本養(yǎng)老保險基金流入銀行只會加重這種風險。

李珍表示，“嚴投資松監(jiān)管”的基本養(yǎng)老保險管理制度會造成很高的政治風險和經(jīng)濟風險?！梆B(yǎng)老基金有內(nèi)在的投資沖動，與嚴格限制的投資政策沖突的結(jié)果必然是基金的違規(guī)操作?；攫B(yǎng)老保險基金雖然是收支兩條線，在一定程度上控制了挪用和貪污腐敗問題，但基金在法律上并不具有獨立性，即使在財政專戶上，說到底各級財政還是本級政府的財政?！崩钫湔J為，如果在法律上不具有獨立性，基金管理就難以避免地存在貪污、挪用乃至腐敗等問題。

專家提出“二級信托制模式”構(gòu)想

除了一如既往、甚至是力度更大的財政投入之外，如何建立科學有效的機制，保證基本養(yǎng)老保險基金的高效增值和嚴格管理，成了政府的重要政策責任。

勞動和社會保障部基金監(jiān)督司司長陳良指出，1998年以來，國家對社會保險基金投資實行了嚴格管理。目前的問題是，如果只能存入銀行和購買國債，雖然風險小，但銀行、國債利率都比較低，實際上造成了收益損失。因此，國家需要盡快出臺養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法，在規(guī)范管理運作和監(jiān)督的基礎上實現(xiàn)保值增值。

在不久前召開的“中國社會保障論壇”首屆年會上，李珍提出了“建立‘寬投資嚴監(jiān)管’的基金管理制度”。李珍認為，2005年出臺的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》并沒有對基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金做具體表述和要求，只是提出“國家制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現(xiàn)保值增值”，這就為各地積極探索個人賬戶管理制度提供了空間。

目前，養(yǎng)老保險基金市場化運營的外部環(huán)境正在迅速改善。首先，基本養(yǎng)老保險基金市場化運營的重要性正在獲得管理者的認同；第二，我國社會資本的收益明顯提高，在1995年至2004年的10年間，上市公司的平均凈資產(chǎn)收益率大體保持在9%至10%之間，今年上半年深圳證券交易市場的資本收益率在7%以上，這為基本養(yǎng)老基金市場化運營提供了良好的經(jīng)濟條件；第三，我國資本市場法制化建設提速，市場結(jié)構(gòu)向合理的方向運行。資本市場的規(guī)模擴大，投資工具和渠道正向多元化發(fā)展，基金管理產(chǎn)業(yè)也在迅速擴大，我國資本市場的發(fā)展近年來發(fā)生了質(zhì)的變化；第四，人壽保險、全國社會保障基金、企業(yè)年金的資金管理體制為基本養(yǎng)老保險基金的市場化運營提供了有益的經(jīng)驗。

從基本養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管角度看，也有必要引入市場化的監(jiān)管體制。李紹光指出，雖然目前養(yǎng)老保險基金的管理和運營在表面上是分開的——行政部門負責管理，經(jīng)辦機構(gòu)負責運營，但是參與基金管理運營的各方并不清楚各自責任的邊界，許多決策者甚至對投資運營的風險都沒有充分的認識，缺少管理金融投資的人才與知識，缺少監(jiān)督與制衡，因此極容易產(chǎn)生操作風險。

如何有效規(guī)避養(yǎng)老保險資金運營過程中有可能產(chǎn)生的投資風險？“一方面要建立一個能夠真正分清各種責任的管理體制；另一方面，應當對基金實行信托制的運營模式。”李紹光提出了一個“由下向上的二級信托制模式”的基本構(gòu)想，即省級社保基金管理機構(gòu)作為本省社會保險基金的第一級受托人，接受本省各統(tǒng)籌地區(qū)的委托，按信托關系管理本省基金結(jié)余；同時，由中央政府與各省政府協(xié)商，成立或指定數(shù)家受托機構(gòu)，作為第二級受托機構(gòu)，接受各省的委托，按信托關系管理各省的基金結(jié)余，統(tǒng)一運營。

在這種運營模式下，中央政府是社會保險基金的最后責任人，如果運營過程中發(fā)生風險，并由此導致各省基金發(fā)生損失，那么中央政府要承擔最終的賠償責任；省級政府也要對各地(市)、縣等統(tǒng)籌地區(qū)按同樣的方式承擔責任?！熬臀覈默F(xiàn)實條件而言，選擇一家或數(shù)家大型國有商業(yè)銀行作為基金的受托管理人，應該是一個可行的選擇?！崩罱B光如是說。

點評：立法缺失帶來監(jiān)管之痛

李紹光 中國人民大學社會保障研究所所長

大量基金被違規(guī)動用，不僅影響到養(yǎng)老基金的支付，同時削弱了社會保險基金的抗風險能力，損害了政府的信譽與人們對社會保險制度的信心，更不利于社會保險制度的正常運作與可持續(xù)性。隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，立法成為社會保障制度順利實施的關鍵，社會保障的保障項目、保障水平、籌資方式和管理服務方式都必須用法律予以規(guī)范。社?；鹗且粋€新事物，具有很多特殊性，包括法人性質(zhì)特殊、財產(chǎn)性質(zhì)特殊、管理性質(zhì)特殊、監(jiān)管模式特殊，應該為之單獨立法，通過法律明確社會保障基金的正式法人地位、法人名稱、法人性質(zhì)。

同時，社會保障的管理體系也存在問題。目前，各級勞動保障部門雖然成立了基金監(jiān)管機構(gòu)，但監(jiān)督人員和經(jīng)辦人員同屬一個系統(tǒng)，沒有形成有效的監(jiān)督制約機制。加上國家尚未正式出臺《社會保障法》，現(xiàn)有的法律法規(guī)及政策不完全配套，監(jiān)督人員無論是對經(jīng)辦機構(gòu)還是企事業(yè)單位進行檢查都存在依法行政的問題，即使檢查出問題也難以督促整改到位，不能有效調(diào)動舉報人員和監(jiān)督人員的工作積極性，導致很多違法案件無從查起。

張斌 寧夏勞動保障廳勞動保障監(jiān)察處處長

我國目前尚未出臺《社會保障法》，關于養(yǎng)老、醫(yī)療等保險的相關法律法規(guī)也很不健全。1997年國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，雖然正式確立了我國養(yǎng)老保險制度采取“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的基本框架，并賦予了我們監(jiān)管的義務卻沒有賦予我們對等的權(quán)利和各種“武器”，當勞動部門去企業(yè)或單位檢查時，對方會以亂檢查為由對抗。即使有人違反相關規(guī)定，也不會或很難使其承擔法律上的責任。因此，在有可能不被發(fā)現(xiàn)而獲利和即使發(fā)現(xiàn)了也沒有處罰之間，很多人會選擇前者，從而促成了各種違規(guī)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

勞動部門目前執(zhí)法過程中還碰到兩個難題，一是對于企業(yè)拒絕、欠繳養(yǎng)老等保險費用時沒有強制辦法，不利于工作的開展。其他手段如不能評先進、人大代表等都比較軟，許多企業(yè)負責人為了當選人大代表，就與社保部門商量先交一部分保險，并承諾今后全額繳納，可一旦當選，承諾又變成了一紙空文。二是部門整合難度大。2004年，為了加強對社會保險基金的監(jiān)管，維護參保人員的合法權(quán)益，根據(jù)勞動法和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，自治區(qū)勞動保障廳結(jié)合當?shù)貙嶋H草擬了《寧夏回族自治區(qū)社會保險基金監(jiān)管試行辦法》，希望得到財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門和中國人民銀行駐寧機構(gòu)等監(jiān)督職能部門的支持，結(jié)果已經(jīng)修改了八稿，至今沒有定稿。

2006年11月21日 08:23 王莉 武勇 劉文國 來源：經(jīng)濟參考報