――遼寧省副省長魯昕女士在“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)”專題研討會(huì)上的發(fā)言

遼寧省副省長魯昕

人民網(wǎng)北京釣魚臺(tái)國賓館9月23日訊9月23日上午，“中國社會(huì)保障論壇首屆年會(huì)”在北京釣魚臺(tái)國賓館開幕。下午，第一階段的專題演講中，8位專家教授從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科方面的理論和方法，結(jié)合他們自己的研究實(shí)踐，深刻的闡述了完善社會(huì)保障體系的構(gòu)建和諧社會(huì)中的地位和作用；第二階段“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系”的專題討論，遼寧省副省長魯昕女士做了主題為“公共財(cái)政是建立和完善社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)”的發(fā)言報(bào)告，全文如下：

27年的制度變革，我們國家已初步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本架構(gòu)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，我們同時(shí)也站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。社會(huì)保障作為一種再分配的工具，具有調(diào)節(jié)收入分配的重要功能，是構(gòu)建和諧社會(huì)的制度基礎(chǔ)，幾年來，國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量財(cái)力規(guī)模都達(dá)到了相當(dāng)水平，應(yīng)該說，我們國家已經(jīng)有能力、有條件通過完善社會(huì)保障制度，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程，下面我從三個(gè)方面來闡述這個(gè)題目。

一、公共財(cái)政本質(zhì)決定了社會(huì)保障存在的客觀基礎(chǔ)。

公共財(cái)政是建立在公共產(chǎn)品理論和市場失靈理論基礎(chǔ)之上。與市場經(jīng)濟(jì)相近的一種財(cái)政模式一般認(rèn)為，公共財(cái)政是以國家為主體，通過政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿足公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，公共性、非盈利性、調(diào)控性、法治性構(gòu)成了公共財(cái)政的基本特征。公共財(cái)政是Public
Finance的中文譯詞，起源于西歐，是隨著實(shí)際的產(chǎn)生而形成的，其實(shí)質(zhì)是為了滿足社會(huì)公共需求，彌補(bǔ)市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)品、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配方面的失靈。

市場經(jīng)濟(jì)是一種依靠市場機(jī)制組織和調(diào)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)制度。在沒有政府干預(yù)的情況下，通過“看不見的手”來解決“生產(chǎn)什么”、“如何生產(chǎn)”、“為誰生產(chǎn)”三大問題，由于受市場競爭的不完全性、市場功能的局限性、市場自身的不完善，形成和市場外部環(huán)境的限制等因素的影響，市場本身存在著固有的缺陷，常常表現(xiàn)為資源配置失效、收入分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等問題。在這種情況下，需要政府這只“看得見的手”來彌補(bǔ)市場缺陷，調(diào)節(jié)市場失靈，實(shí)行政府干預(yù)，財(cái)政作為政府履行管理職能的主要物質(zhì)基礎(chǔ)，通過運(yùn)用稅收、公債、政府支出、轉(zhuǎn)移支付等政策工具，行使資源配置、收入，分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能，最大限度地提供公共產(chǎn)品和共翁服務(wù)，社會(huì)保障作為社會(huì)安全網(wǎng)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器，構(gòu)成了政府職能的重要內(nèi)容，也是公共財(cái)政的重要作用領(lǐng)域，任何一種社會(huì)制度，如果沒有社會(huì)保障，社會(huì)和諧就無從談起，要使社會(huì)成員都能享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處，必須依靠社會(huì)保障制度，通過政府轉(zhuǎn)移支付，形成社會(huì)保障基金，保證全體社會(huì)成員的基本生活權(quán)利，通過滿足社會(huì)弱勢群體的基本生活需要，消除社會(huì)成員的不安全感，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，通過以政府為主體實(shí)施社會(huì)財(cái)富的再分配，以解決市場經(jīng)濟(jì)條件下，初次分配造成的社會(huì)分配不公平，使全體社會(huì)成員能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

基于上述分析，可以得出這樣的結(jié)論：社會(huì)保障屬于最基本的公共產(chǎn)品，在分配順序上屬于最優(yōu)先安排的項(xiàng)目之一。因此，公共財(cái)政的本質(zhì)直接決定了社會(huì)保障存在的客觀基礎(chǔ)。

二、公共財(cái)政的建立，決定了社會(huì)保障平穩(wěn)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。

公共財(cái)政有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政。隨著改革開放的不斷深化，圍繞財(cái)政公共化改革，我國進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐探索，1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)提出了建立社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。隨著市場化程度的逐步加深，客觀上要求政府財(cái)政從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式中解脫出來，將大部分財(cái)政資源從競爭性、生產(chǎn)性領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共安全、公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域，滿足社會(huì)公共需要。1998年12月，李嵐清同志在全國財(cái)政工作會(huì)議上明確提出逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路。從此，公共財(cái)政觀念深入人心，統(tǒng)領(lǐng)著財(cái)政改革的基本方向，歷經(jīng)8年的工作實(shí)踐，一個(gè)符合中國國情的公共財(cái)政框架得以初步構(gòu)建。一是在加強(qiáng)收入征管的基礎(chǔ)上，逐步將政府非稅收納入預(yù)算管理，初步形成了一個(gè)體制健全征管科學(xué)的公共財(cái)政相對(duì)穩(wěn)定增長機(jī)制。2005年，全國財(cái)政收入總量達(dá)到3.16萬億元，是2000年1.34萬億元的2.4倍，年均增長，418.7%，財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由2000年的13.5%，提高到2005年的17.3%，年均提高0.76個(gè)百分點(diǎn)。二是創(chuàng)新財(cái)政支出，管理改革，初步形成了一個(gè)財(cái)力配置合理、管理規(guī)范、約束有力、講求效益的公共財(cái)政支出機(jī)制。部門預(yù)算制度、國庫集中支付制度、政府采購制度等各項(xiàng)改革，在不同政府級(jí)次得以較好推行。三是通過探索建立內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中、事后監(jiān)查相結(jié)合，日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查相結(jié)合等多種有效的監(jiān)督形式，初步形成了涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資金運(yùn)行全過程、多層次、全方位的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。2005年，國家財(cái)政支出中用于農(nóng)業(yè)、文教科衛(wèi)、社會(huì)保障（撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)+社會(huì)保障補(bǔ)助支出）的比重分別達(dá)到5.3%、18%、7.4%，體現(xiàn)了財(cái)政的公共化改革取向。

在構(gòu)建公共財(cái)政體系的同時(shí)，我國開始探索建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！薄⑼七M(jìn)社保試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，初步形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系框架，社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放基本實(shí)現(xiàn)，多數(shù)退休人員實(shí)行了社會(huì)化管理，多渠道籌集社會(huì)保障資金的機(jī)制基本確立。目前，已基本完成了由單位保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變，初步建立了獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系。2005年，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)達(dá)到1.75億人，比2001年的1.42億人凈增加3300萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到1.06億人，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到1.38億，享受城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)達(dá)到3059萬人。

眾所周知，社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等幾部分組成，其中社會(huì)保險(xiǎn)是最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目，是現(xiàn)代社會(huì)保障的核心，社會(huì)救濟(jì)是最早出現(xiàn)的社會(huì)保障項(xiàng)目，是公民應(yīng)該享受的基本權(quán)利，也是政府必須始終認(rèn)真履行的最起碼的社會(huì)，保障義務(wù)。社會(huì)福利是政府提供的各種福利設(shè)施、社會(huì)服務(wù)以及舉辦的各種福利事業(yè)，不附加任何條件地提供給每一位符合規(guī)定的公民；優(yōu)撫安置是國家和社會(huì)依法對(duì)優(yōu)撫對(duì)象的物質(zhì)生活與精神生活，提供資金和服務(wù)的特殊社會(huì)保障制度。2005年，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金收入達(dá)到696億元，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出5401億元，國家財(cái)政（預(yù)算內(nèi)）撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)支出達(dá)706.7億元，國家財(cái)政社會(huì)保障補(bǔ)助支出達(dá)到1794.2億元，是2000年526億元的3.4倍，年均增長27.8%。遼寧作為率先開展社保試點(diǎn)的省份，在3年試點(diǎn)起點(diǎn)，各級(jí)財(cái)政籌集社保資金357億元，占全省社保資金總量的42%。2005年，遼寧社保支出（社保補(bǔ)助支出+撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)）210億元，占全省財(cái)政支出的17.4%。

總的看，伴隨著公共財(cái)政體制的初步建立，各級(jí)政府的社會(huì)保障職責(zé)得到強(qiáng)化，較好地實(shí)現(xiàn)了社保責(zé)任主體的轉(zhuǎn)變。因此，一個(gè)強(qiáng)大、有力的公共財(cái)政體制，是確定社會(huì)保障制度平穩(wěn)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。[17:09]

三、公共財(cái)政的完善，決定了社會(huì)保障持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

社會(huì)保障是維系經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展的不可替代的重要制度安排，在市場經(jīng)濟(jì)國家通常是國家公共政策體系中的主要內(nèi)容。2003年，我國人均GDP超過1千美元，國際經(jīng)驗(yàn)表明，一國的人均GDP從1000美元，向3000美元的過渡期，是該國公共產(chǎn)品需求的擴(kuò)張期，這一時(shí)期的現(xiàn)代化是以公共服務(wù)為基礎(chǔ)，目前，我國已步入這一時(shí)期，人們對(duì)滿足溫飽的需求開始轉(zhuǎn)為對(duì)于公共服務(wù)的需求，因此,讓公共財(cái)政在社會(huì)保障制度中唱主角，既是我國進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是以人為本、建設(shè)和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。

應(yīng)該看到，在當(dāng)前我國人口和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)時(shí)期，公眾對(duì)社會(huì)保障的需求日益強(qiáng)烈，相比之下，公共財(cái)政在社會(huì)保障制度中的作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來，在履行穩(wěn)定職能方面，公共財(cái)政的內(nèi)在穩(wěn)定器，功能尚不健全，主要表現(xiàn)在所得稅制度與轉(zhuǎn)移支付制度還不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，在收入分配方面，存在著分配不公等問題，2004年世界銀行公布的我國基尼系數(shù)為0.46，大大超過了國際公認(rèn)的0.4這一警戒線。在資源配置方面，普遍存在著中央政府與地方政府社會(huì)保障職責(zé)劃分不清、政府與市場在社會(huì)保障分擔(dān)機(jī)制上面不明確等問題。目前我國社會(huì)保障、公共教育、公共衛(wèi)生三項(xiàng)基本民生指標(biāo)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別為3%、2.9%、2%，除了柬埔寨、津巴布韋等國比我國低之外，絕大多數(shù)國家都高于我國，各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際的需求，而征繳模式的落后進(jìn)一步擴(kuò)大了資金的缺口，個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)，收支不抵的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，按照有關(guān)方面的計(jì)算，在現(xiàn)行的繳費(fèi)比例下，如果按完全預(yù)籌積累計(jì)算，中國的養(yǎng)老基金缺口大約為2-3萬億元左右，按照世界銀行的測算，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成債務(wù)約達(dá)3萬億元，由此可以看出，目前我國的社會(huì)保障體系尚處初級(jí)階段，具體體現(xiàn)在一是經(jīng)常性財(cái)政投入尚建立起來，盡管近幾年社會(huì)保障財(cái)政支出連年大幅增加，但與發(fā)達(dá)國家和其它發(fā)展中國家相比，我國政府用于社會(huì)保障的資金投入比例還是處于比較低的水平，特別是由于缺乏立法約束，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障投入帶有明顯的隨意性。

二是各級(jí)政府在社會(huì)保障財(cái)政方面責(zé)任不清，目前我國大部分地區(qū)的社會(huì)保障基金仍然處于縣級(jí)統(tǒng)籌和市級(jí)統(tǒng)籌的分散管理狀況，地方政府積極性不高，在國家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中，90%以上來源于中央財(cái)政，地方財(cái)政不足10%。三是社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)營效果還需進(jìn)一步提高。2005年，全國社?；饘?shí)現(xiàn)收益52.85億元，收益率只有3.12%，與發(fā)達(dá)國家相比存在較大差距。

社會(huì)保障是維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的基本要素，是政府全面、有效地履行職能的制度需求，國內(nèi)外實(shí)踐表明，沒有公共財(cái)政的大力支持，就沒有健全、完善的社會(huì)保障制度體系。因此在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)大背景下，應(yīng)更加注重公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度的構(gòu)建完善所具有的重要地位與作用。

2006年09月23日17:38 人民網(wǎng)（責(zé)任編輯：劉陽）