此前三年間，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱(chēng)新農(nóng)保)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱(chēng)城居保)的迅速推廣，成為這張巨網(wǎng)得以成形的關(guān)鍵。10月25日，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)言人尹成基宣布，中國(guó)所有行政縣全部推行了新農(nóng)保和城居保，參保人數(shù)達(dá)到4.49億，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的60歲以上老人有1.24億人。

　　到今年底，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保全覆蓋，這是本屆政府最后一年的工作重點(diǎn)。“這項(xiàng)任務(wù)已基本完成。”10月底，人社部一名官員表示。

　　自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體——截至2012年9月，參保人數(shù)達(dá)到2.99億人。

　　然而，在長(zhǎng)達(dá)十余年的時(shí)間里，農(nóng)民、城鎮(zhèn)非正規(guī)部門(mén)就業(yè)者和無(wú)業(yè)者，卻始終游離在養(yǎng)保障的大門(mén)之外。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，個(gè)人積蓄和家庭贍養(yǎng)，仍是晚年生活的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

　　“國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，若長(zhǎng)期只能保護(hù)一小半人群，其合法性將被削減。”中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文說(shuō)。

　　2009年底，新農(nóng)保制度建立，并在三年間擴(kuò)張到全國(guó)所有行政縣。2011年，針對(duì)數(shù)千萬(wàn)城鎮(zhèn)非正規(guī)部門(mén)就業(yè)者和無(wú)業(yè)居民的城居保制度亦在全國(guó)鋪開(kāi)。

　　新農(nóng)保吸收了大量參保者的同時(shí)，也沿襲了中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多痼疾。比如，基金多分散在縣級(jí)，導(dǎo)致人員流動(dòng)下保險(xiǎn)接續(xù)困難，基金增值無(wú)門(mén)、實(shí)質(zhì)貶值，以及監(jiān)管乏力等。而新農(nóng)保中半強(qiáng)制參保的“捆綁條款”，引起許多農(nóng)民反感，加之目前的制度設(shè)計(jì)激勵(lì)性缺失，老農(nóng)保無(wú)疾而終的陰影未完全散去，農(nóng)民對(duì)新制度普遍信心不足。

　　擴(kuò)大養(yǎng)老覆蓋面高歌猛進(jìn)之時(shí)，對(duì)養(yǎng)老制度本身，也到了重新反思的時(shí)刻。

　　“擴(kuò)面”疾進(jìn)

　　2009年9月7日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)對(duì)外發(fā)布，新農(nóng)保就此起步。

　　新農(nóng)保借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)，實(shí)行個(gè)人、統(tǒng)籌雙賬戶(hù)結(jié)構(gòu)，所需資金來(lái)自個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼。其中，個(gè)人繳費(fèi)從每年100元至500元分為五檔，參保人自愿選擇，地方政府對(duì)個(gè)人賬戶(hù)給予最少每年30元的補(bǔ)貼，共同記入個(gè)人賬戶(hù)，參保人年滿(mǎn)60歲后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

　　此外，目前已經(jīng)年滿(mǎn)60歲的農(nóng)民，每月可直接領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分資金，在中西部地區(qū)由中央財(cái)政全額承擔(dān)，在東部地區(qū)，中央財(cái)政承擔(dān)50%。

　　為爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)熱情頗高，到2010年6月，即推廣至320個(gè)試點(diǎn)縣和4個(gè)直轄市，參保人數(shù)5965萬(wàn)人，其中有1697萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。受到鼓舞之后，中央決定擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)，2010年9月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，全國(guó)其他25個(gè)省、自治區(qū)341個(gè)縣和4個(gè)直轄市普遍擴(kuò)大試點(diǎn)，到2011年底，試點(diǎn)擴(kuò)大至全國(guó)1900多個(gè)縣。

　　2012年初，全國(guó)“兩會(huì)”后，新農(nóng)保推廣力度更大，已成政治任務(wù)，在自上而下的行政體系內(nèi)，更多的縣被動(dòng)員進(jìn)入新農(nóng)保制度之內(nèi)。

　　“廳長(zhǎng)親自寫(xiě)動(dòng)員信給市長(zhǎng)、州長(zhǎng)。雖是自愿試點(diǎn)，但對(duì)未進(jìn)入試點(diǎn)的地區(qū)還搞通報(bào)批評(píng)，地方上也有反感。”湖南省人社廳一名官員稱(chēng)。

　　像其他自上而下的制度安排一樣，政治任務(wù)掛帥，政策本意難免在執(zhí)行中被扭曲。

　　回顧十余年前，在“老農(nóng)保”推廣之時(shí)，為求政績(jī)，部分地方就曾將參保與領(lǐng)取結(jié)婚證等公共服務(wù)掛鉤，迫使農(nóng)民參保；如今，在新農(nóng)?？蚣芟拢?lèi)似的故事也在重演。

　　按照國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》，已年滿(mǎn)60周歲的農(nóng)村居民不用繳費(fèi)，可以直接按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。人社部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司副司長(zhǎng)董英申解釋說(shuō)，文件之所以做出這樣的表述，是想鼓勵(lì)更多人加入新農(nóng)保體系。他表示，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金在本質(zhì)上是普惠的福利制度，無(wú)論子女是否繳費(fèi)，只要年滿(mǎn)60周歲的農(nóng)民，皆可領(lǐng)取。

　　實(shí)際上，在新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)之初，該條款即被稱(chēng)為“捆綁機(jī)制”。有學(xué)者表示，雖然“捆綁機(jī)制”出發(fā)點(diǎn)是引導(dǎo)青壯年農(nóng)民參保、體現(xiàn)子女對(duì)老人的贍養(yǎng)義務(wù)，但這是對(duì)自愿參?；驹瓌t的侵犯，也違背了新農(nóng)保普惠制的基本原理。

　　批評(píng)之聲未絕，在大多數(shù)省份，“應(yīng)當(dāng)參保”已進(jìn)一步被扭曲為“必須參保”——60歲以上老人若想領(lǐng)取養(yǎng)老金，子女必須繳費(fèi)。

　　比如，湖南省規(guī)定，農(nóng)村的60歲以上老人若想領(lǐng)取養(yǎng)老金，其戶(hù)籍同在本村的子女，必須參保并繳費(fèi)，但子女若已加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他險(xiǎn)種，憑借證明可不必參保。

　　而在安徽某縣，即使已加入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的子女，也被強(qiáng)迫加入新農(nóng)保。該縣30歲的秦曉紅在北京工作多年，并加入了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但為讓家中父母享受養(yǎng)老金，不得已又在安徽老家再繳一份新農(nóng)保。

　　“這不公平，政策宣傳的時(shí)候明明說(shuō)60歲以上自動(dòng)領(lǐng)取。”長(zhǎng)沙市的周意平甚至懷疑，自己所領(lǐng)養(yǎng)老金，是從兒子繳納的保費(fèi)中挪過(guò)來(lái)的，并不來(lái)自地方財(cái)政。

　　2012年河北省人社廳的一項(xiàng)課題研究顯示，在對(duì)河北鹿泉市農(nóng)民的實(shí)地走訪中，74%受訪者認(rèn)為，“子女必須繳費(fèi)”的規(guī)定不合理，不但違背自愿原則，且引發(fā)家庭矛盾，子女越多的家庭矛盾越大。

　　除此之外，各地為推進(jìn)新農(nóng)保覆蓋面，自創(chuàng)了更多強(qiáng)制措施。據(jù)中國(guó)之聲報(bào)道，2011年，山西運(yùn)城市鹽湖區(qū)將參與新農(nóng)保與領(lǐng)取過(guò)冬煤捆綁，不加入則不得領(lǐng)取。

　　2011年7月1日，籌資模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與新農(nóng)保如出一轍的城居保試點(diǎn)正式啟動(dòng)。該制度的目標(biāo)人群為城鎮(zhèn)居民中未進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)千萬(wàn)人口。其中，60歲以上老人約2000萬(wàn)人。同樣，新農(nóng)保“捆綁機(jī)制”也被引入到城居保中——符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。

　　2012年10月25日，人社部宣布，新農(nóng)保和城居保已推廣到中國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)，這意味著，今年底前實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋已無(wú)懸念。但是一味追求擴(kuò)大覆蓋面，卻可能帶來(lái)另外的麻煩，這已有前車(chē)之鑒。

　　2008年，遼寧省在全省范圍內(nèi)展開(kāi)“擴(kuò)面征繳專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，要求在當(dāng)年底基本實(shí)現(xiàn)所有企業(yè)、從業(yè)人員 “應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收”，并明確“擴(kuò)面征繳”為市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，須與省政府簽訂責(zé)任狀，“擴(kuò)面征繳”完成情況成為考核各級(jí)政府的重要指標(biāo)。

　　壓力之下，包括丹東在內(nèi)的一些城市，將并不符合條件的農(nóng)民也納入“擴(kuò)面”范圍。一些農(nóng)民甚至通過(guò)參保資格造假、冒充企業(yè)員工參保或直接花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)參保資格。

　　擴(kuò)面征繳雖然獲得了更多的資金，一定程度上緩解了養(yǎng)老金的給付壓力，但過(guò)度補(bǔ)繳，也造成了退休高峰的提前來(lái)臨，對(duì)地方形成沉重包袱。從2011年1月1日以后，丹東市部分新退休老人發(fā)現(xiàn)自己領(lǐng)到手的養(yǎng)老金縮水一半，引發(fā)上訪潮。