當(dāng)代的 “民工潮”對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的作用、貢獻(xiàn)、影響及其歷史意義自不待言，與之形成鮮明對(duì)比的是，這部分人的社保權(quán)益無法得到保護(hù)。人力資源和社會(huì)保障部正在抓緊研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。在此背景下，探討農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度如何建立，是將之納入到城鎮(zhèn)社保制度之中、還是單獨(dú)建立，社保關(guān)系如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題顯得尤為重要。近日，本報(bào)記者就這些問題采訪了中國(guó)社科院拉美所所長(zhǎng)鄭秉文教授。

解決農(nóng)民工社保不能“打補(bǔ)丁”

載《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》，2008年5月1日第3板

http://www.cnss.cn/xyzx/tjdd/200805/t20080506_188330.htm

http://szb.labournews.com.cn/zgldbzb/20080501/index.htm

◆為農(nóng)民工單立社保制度是下策

◆待遇不統(tǒng)一是社保制度設(shè)計(jì)中的大忌

記者：近日看到4月2日新華網(wǎng)一則消息說，杭州市每年新增參保人員3萬多人，而退保農(nóng)民工竟超過1萬人，留下的統(tǒng)籌資金高達(dá)3000萬元。在流動(dòng)人口比較多的深圳，去年共有439﹒97萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而退保人數(shù)竟然高達(dá)83萬人。對(duì)于農(nóng)民工的社保制度，到底是分還是統(tǒng)，您的看法是什么？

鄭秉文：分立制度是下策，顯然是不可取的，學(xué)界絕大多數(shù)人堅(jiān)決反對(duì)分立制度，因?yàn)檗r(nóng)民工社保制度的建立將意味著本來已經(jīng)碎片化的中國(guó)社保制度上又增加了一個(gè)碎片：目前，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)、失地農(nóng)民、務(wù)農(nóng)農(nóng)民等已經(jīng)形成了五六個(gè)碎片，不同碎片之間的退休待遇已經(jīng)造成了較大差距，這些日益擴(kuò)大的差距已經(jīng)成為社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)導(dǎo)火索，成為每年 “兩會(huì)”激烈批評(píng)的一個(gè)重要內(nèi)容，中央已經(jīng)為這些差距連續(xù)三年給予補(bǔ)貼，并決定繼續(xù)補(bǔ)貼三年。如果為農(nóng)民工再建立一個(gè)制度，等于是又增加了一個(gè)未來潛在的不安定因素。

建立一個(gè)統(tǒng)一制度是上策，是人們所向往的一個(gè)目標(biāo)，在思路上無疑是正確的。但是，如果將農(nóng)民工 “統(tǒng)一”到當(dāng)前城鎮(zhèn)基本社保制度的框架之內(nèi)，顯然又是難以做到的，否則就不會(huì)連年出現(xiàn)農(nóng)民工退保潮了。于是，面對(duì)中央提出的2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)社保制度的遠(yuǎn)景目標(biāo)和社會(huì)上的巨大壓力，選擇一個(gè)省事的辦法，那就只能為農(nóng)民工建立一個(gè)單獨(dú)的制度，覆蓋了事，對(duì)上既完成了任務(wù)，對(duì)下又暫時(shí)安撫了社會(huì)，顧不上考慮未來碎片化制度的破壞性及其潛在危害了。說到底，這是一個(gè)沒有辦法的辦法，在目前體制結(jié)構(gòu)下，這個(gè)選擇帶有相當(dāng)?shù)谋厝恍?，換言之，是一個(gè)不應(yīng)該看到的但只能如此的結(jié)果。

記者：如果為農(nóng)民工搞一個(gè)單獨(dú)的制度，那么對(duì)于業(yè)已存在的諸如企業(yè)與機(jī)關(guān)單位之間的養(yǎng)老金差距，會(huì)不會(huì)又帶來一個(gè)隱患？

鄭秉文：這樣的結(jié)果當(dāng)然會(huì)帶來很大的隱患，這就是為什么我強(qiáng)調(diào)分立制度是一個(gè) “不應(yīng)該看到”的 “下策”的主要原因。實(shí)際上，這種碎片化的分立制度帶來的弊端已經(jīng)開始顯現(xiàn)，最典型的就是您說的企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間造成的待遇差。待遇不統(tǒng)一是社保制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)大忌。本來，社保制度屬于二次分配的范疇，帶有強(qiáng)烈的再分配功能，應(yīng)該彌補(bǔ)一次分配中存在的某些缺陷，而不應(yīng)該強(qiáng)化那些分配不公的缺陷。但是，如果給農(nóng)民工單立制度，就必然會(huì)繼續(xù)導(dǎo)致這個(gè)弱勢(shì)群體的不利地位，使他們感到在這個(gè)分立的制度里 “吃虧”了，人為地造成不同社會(huì)群體之間的矛盾，國(guó)外已經(jīng)有很多類似前車之鑒，例如法國(guó)去年11月再次掀起社會(huì)風(fēng)潮和動(dòng)蕩，我認(rèn)為主要原因就是政府要對(duì)不同群體的社保制度進(jìn)行整合，結(jié)果導(dǎo)致具有某些特權(quán)的群體的激烈反對(duì)。在我國(guó)，企業(yè)養(yǎng)老金待遇水平本來就低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，并且近年來其替代率呈現(xiàn)出不斷走低的趨勢(shì)，例如，北京市全部退休人員的平均養(yǎng)老金與該市職工社會(huì)平均工資的比值衡量的替代率，已從2001年的50.2%下降到2006年的40.4%，全國(guó)退休金對(duì)社平工資替代率從2000年的71%下降到2006年的50%。為了解決這種差距造成的社會(huì)矛盾，中央政府不得不連年給予補(bǔ)貼，去年國(guó)務(wù)院宣布將繼續(xù)補(bǔ)貼三年。否則，這種待遇差將會(huì)成為新的不穩(wěn)定因素。即使這樣，企業(yè)退休人員仍然是不滿的，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是人為的制度設(shè)計(jì)造成的，政府給予一定的補(bǔ)貼既沒有治本，也沒有趕上機(jī)關(guān)事業(yè)單位的水平。

◆歐盟辦法在中國(guó)不可行

◆轉(zhuǎn)移接續(xù)困境是當(dāng)前中國(guó)社保制度的一個(gè)致命軟肋

記者：農(nóng)民工退保的主要原因之一，是社保關(guān)系無法帶走。是否能夠就此推斷，解決農(nóng)民工參保問題，目前最為迫切地是解決社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)困境？

鄭秉文：轉(zhuǎn)移接續(xù)困境是當(dāng)前中國(guó)社保制度的一個(gè)致命軟肋，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、異地戶口的軍轉(zhuǎn)地人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移等等，都存在著巨大障礙，只不過沒有像農(nóng)民工那樣演變?yōu)橐粋€(gè)凸顯的社會(huì)問題而已，比如說，在這次部委合并中如果一個(gè)50歲的處長(zhǎng)下海就會(huì)馬上遇到轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題?？梢赃@樣判斷，中國(guó)社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙已經(jīng)尖銳到阻礙勞動(dòng)力全國(guó)范圍流動(dòng)的程度，隨著改革的深入和年復(fù)一年民工退保潮的沖擊，目前社保制度的現(xiàn)狀遲早要成為一個(gè)重大的不穩(wěn)定因素。

記者：您曾經(jīng)提及歐盟辦法在中國(guó)不可行，能不能具體談一下？

鄭秉文：從我的研究看，當(dāng)前制約轉(zhuǎn)移接續(xù)的根本制度原因在于統(tǒng)賬結(jié)合的形式，這個(gè)形式問題不解決，中央提出的2020年建立基本覆蓋城鄉(xiāng)的社保制度必將落空，農(nóng)民工退保潮必將始終伴隨和持續(xù)到2020年。最近的一次國(guó)際研討會(huì)上有外國(guó)專家推薦采取歐盟的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，人家歐盟能在31個(gè)不同的國(guó)家 （實(shí)際是31個(gè)不同的統(tǒng)籌單位）之間進(jìn)行轉(zhuǎn)續(xù)，為什么在我們一國(guó)之內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)省際之間的轉(zhuǎn)移？我認(rèn)為歐盟的辦法只適應(yīng)于歐洲，在中國(guó)是難以辦到的，法制人文環(huán)境相去甚遠(yuǎn)，甚至我認(rèn)為中央政策在31個(gè)省的執(zhí)行力度遠(yuǎn)沒有歐盟在31個(gè)統(tǒng)籌單位的執(zhí)行力度強(qiáng)，面對(duì)泱泱上億農(nóng)民工，我們的服務(wù)不可能進(jìn)行有效的 “一對(duì)一”個(gè)性化的服務(wù)，這是一個(gè)特殊的國(guó)情，而歐盟每個(gè)民族國(guó)家的總?cè)丝诓胖挥袔浊f，還沒有我國(guó)的一個(gè)省的人口多，并且我國(guó)社保制度面對(duì)的一個(gè)外生條件是二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)存在很大差距，小三農(nóng)人口比例很大。歐盟跟中國(guó)之間還有一個(gè)巨大的反差，就是社保制度之間的差異，就是社保制度的內(nèi)生條件比歐盟的要復(fù)雜得多：歐盟31個(gè)統(tǒng)籌單位采取的幾乎完全是單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，而我國(guó)是現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制混合式的統(tǒng)賬結(jié)合制度，這就給轉(zhuǎn)續(xù)流程帶來了十分復(fù)雜的困難，要處理統(tǒng)籌資金和賬戶資金轉(zhuǎn)移的雙重困難。比如，統(tǒng)籌資金是要財(cái)政兜底的，但在分灶吃飯和縣級(jí)統(tǒng)籌為主的體制下，其轉(zhuǎn)續(xù)的困難程度不亞于歐盟不同民族國(guó)家之間的困難程度，這就是局部利益問題，而這種局部利益對(duì)地方政府來說是理性的，不是非理性的；所以，理性的困難要用理性的辦法來解決，完全靠行政命令是不行的。歐盟的辦法是完全靠填寫系列表格進(jìn)行手工操作，但是這種辦法在我國(guó)將會(huì)遇到巨大的挑戰(zhàn)：道德風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的“冤假錯(cuò)案”、巨大的制度交易成本和個(gè)人轉(zhuǎn)續(xù)成本、潛在的天文數(shù)字的訴訟案件，這三個(gè)難題將足以使這個(gè)手工操作流程難以執(zhí)行下去。因?yàn)槲覈?guó)的農(nóng)民工流動(dòng)頻率和流動(dòng)規(guī)模是世紀(jì)性的，即使在我國(guó)也是空前絕后的。包括東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家在內(nèi)的幾乎所有歐盟成員國(guó)都已完成工業(yè)化，不存在二元結(jié)構(gòu)問題，且勞動(dòng)力跨國(guó)流動(dòng)的規(guī)模和頻率也沒有像我們國(guó)家這樣的情況。所以，我認(rèn)為，用歐盟的辦法來解決中國(guó)農(nóng)民工轉(zhuǎn)續(xù)的難題不是上策，不是一個(gè)治本的辦法，一句話，不是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的辦法，真正執(zhí)行起來遇到的困難會(huì)比我們現(xiàn)在預(yù)料到的要復(fù)雜得多。

◆根本出路在于解放思想

◆社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)要一攬子解決

記者：一邊是制度建設(shè)的統(tǒng)分之爭(zhēng)，沒有結(jié)果；一邊是社保轉(zhuǎn)移接續(xù)形成的障礙，還在持續(xù)不斷影響農(nóng)民工退保。對(duì)于農(nóng)民工社保制度建設(shè)，我們是否需要思路上的創(chuàng)新和突破？

鄭秉文：其實(shí)，辦法還是有的，解決的根本出路在于解放思想。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告開篇重提 “解放思想”，重提 “改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇”。

——所謂解放思想，就是與時(shí)俱進(jìn)，自我完善，不斷脫胎換骨。當(dāng)我們打開中國(guó)社保制度的基因圖譜時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它最初生成于國(guó)企改革的需要和下崗職工再就業(yè)的壓力。在農(nóng)民工現(xiàn)象初露端倪之時(shí)，政策制定者沒有預(yù)料本無可厚非。但是，十幾年之后當(dāng)帶有濃濃歷史痕跡的制度完全覆蓋了工人老大哥、完成了其歷史使命的時(shí)候，人們突然發(fā)現(xiàn)它不適合農(nóng)民兄弟們的需要，這時(shí)，就要予以完善，而不應(yīng)抱殘守缺。

 ——所謂解放思想，就是要全面準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)中央歷次文件決定中關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合制度的精神實(shí)質(zhì)，既不是推倒重來，又不是固步自封，而是鳳凰涅磐的浴火重生，如同當(dāng)年認(rèn)識(shí)股份制也是實(shí)行公有制的一個(gè)形式那樣，接受和承認(rèn)這個(gè)認(rèn)識(shí)過程，而不是盲目拒絕。這個(gè)過程是個(gè)不斷升華的過程，是個(gè)不斷揚(yáng)棄的過程，是一個(gè)繼續(xù)解放思想和科學(xué)發(fā)展的過程。這個(gè)過程，我認(rèn)為已經(jīng)成熟了，應(yīng)該瓜熟蒂落了，應(yīng)該有個(gè)結(jié)果了，因?yàn)?，面?duì)與中央提出的2020年實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋的目標(biāo)背道而馳的退保潮，任何共產(chǎn)黨人都不會(huì)熟視無睹。

——所謂解放思想，就是重新理解以前制定統(tǒng)賬結(jié)合制度的初衷和理念，重新審視統(tǒng)賬結(jié)合的的精髓內(nèi)涵，而不在于統(tǒng)賬結(jié)合的形式和表象。常識(shí)告訴人們，統(tǒng)賬結(jié)合只是部分積累制的實(shí)現(xiàn)形式之一，而不是全部。其精髓在于將社會(huì)共濟(jì)與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合，個(gè)人繳費(fèi)與未來收益相聯(lián)系。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，人們能夠看到的制度創(chuàng)新中，部分積累制的重要途徑之一就是引入新加坡模式與智利模式中的個(gè)人賬戶，我們當(dāng)初的制度創(chuàng)新就是將其與歐洲模式相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合這個(gè)形式；

——所謂解放思想，對(duì)深化社保制度改革和解決當(dāng)前社保轉(zhuǎn)續(xù)困境來說，就是要重新回到1978年實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)的討論起點(diǎn)上，破除一切禁錮，按照黨的十七大報(bào)告重提我們黨歷來倡導(dǎo)的實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度和良好學(xué)風(fēng)，就是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就是堅(jiān)持改革開放和推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，就是用科學(xué)的態(tài)度來對(duì)待和選擇科學(xué)的制度。

——所謂解放思想，就是要繼續(xù)借鑒和消化在國(guó)外已被實(shí)踐證明并正在證明的一切先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和社保制度創(chuàng)新，包括擺脫和砸碎一切思想桎梏，重新學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)世界各國(guó)人民制度創(chuàng)新的一切成果，為我所用，不拘一格，包括對(duì)早已運(yùn)行了十幾年的名義賬戶制的再評(píng)估。盡管我們的改革已經(jīng)取得了許多偉大成就，盡管我們已經(jīng)成為世界第四大經(jīng)濟(jì)體，盡管我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度以世人咋舌的速度在飛速發(fā)展，但是，我們現(xiàn)在越發(fā)感覺到，缺乏的主要不是金錢，而是制度；追求的主要不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是社會(huì)和諧；擔(dān)心的主要不是GDP指標(biāo)，而是統(tǒng)籌發(fā)展。社保實(shí)踐已經(jīng)證明，制度不對(duì)頭，賬戶里有了錢也會(huì)貶值，加入了社保也會(huì)退保，有了10％的增長(zhǎng)，也未必能帶來10%的和諧，有了GDP也未必能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，有了制度，也會(huì)形同虛設(shè)。

記者：具體到社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)呢？

鄭秉文：農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題，這個(gè)問題牽涉到統(tǒng)籌層次、碎片化等一系列互為前提的諸多問題，一環(huán)扣一環(huán)，要一攬子設(shè)計(jì)和思考才能解決，單兵突進(jìn)是不可能辦到的。任何小打小鬧的 “打補(bǔ)丁”辦法，任何依靠傳統(tǒng)行政命令的思想方式，都是不能從根本上解決問題的，上述統(tǒng)分設(shè)想的任何一個(gè)設(shè)計(jì)，都只能緩解、延遲、暫時(shí)解決眼下的矛盾，不可能根除這個(gè)由于制度設(shè)計(jì)帶來的痼疾，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)有個(gè)清醒的實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，不應(yīng)高估地方政府的執(zhí)行能力和中央政府的動(dòng)員權(quán)威，不應(yīng)小視和無視制度結(jié)構(gòu)內(nèi)在缺陷的強(qiáng)大作用，不應(yīng)拿民族福祉和社會(huì)利益作為犧牲的代價(jià)。

記者：在類似問題上，除了上述歐盟辦法在我國(guó)不可行外，國(guó)外有沒有一些我們值得學(xué)習(xí)借鑒的做法？

鄭秉文：1942-1946年英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得注意。丘吉爾預(yù)料到戰(zhàn)后千瘡百孔的英國(guó)必將百?gòu)U待興，他從重整社會(huì)保障入手，委托經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇爵士起草改革計(jì)劃。 《貝弗里奇報(bào)告》提出 “三統(tǒng)一”原則 （即3U原則：統(tǒng)一管理，統(tǒng)一水平，統(tǒng)一待遇），將碎片化的舊制度統(tǒng)一改造為一個(gè)大一統(tǒng)的全國(guó)制度，為戰(zhàn)后社會(huì)保障勾畫出一個(gè)宏偉藍(lán)圖。最終成為歐洲國(guó)家極力效法的樣板。

1946-1947年法國(guó)改革失敗的教訓(xùn)值得吸取。與當(dāng)時(shí)歐洲所有國(guó)家一樣，法國(guó)面臨的也是碎片化的傳統(tǒng)的社保制度。上世紀(jì)90年代以來，法國(guó)政府多次試圖改革其碎片化社保制度，但每每必?cái)?，屢敗屢改，引起社?huì)動(dòng)蕩，甚至兩次導(dǎo)致總理為此下臺(tái)，由此，法國(guó)社保制度既是一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)，人們離不開它，同時(shí)，又成為法國(guó)連年引發(fā)社會(huì)不安定的一個(gè)火藥桶。

1935年美國(guó)在世界上首創(chuàng)統(tǒng)一社保制度，在借鑒歐洲碎片化制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸取其精華，揚(yáng)棄其糟粕，一起步便從 “零”開始建立起一個(gè) “三統(tǒng)一”的制度。在這個(gè)統(tǒng)一制度運(yùn)行的七十多年里，不僅積累了2.24萬億美元社?；饍?chǔ)備余額 （即使一分錢的制度收入也沒有，也足夠全國(guó)支付三年半的養(yǎng)老金），而且你會(huì)發(fā)現(xiàn)從未有過因社保制度導(dǎo)致全社會(huì)范圍的游行罷工的紀(jì)錄，因?yàn)椴煌后w的待遇是一致的，替代率是一致的，全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)是一致的。所以，美國(guó)的“三統(tǒng)一”社保制度不僅成為國(guó)民的一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)，而且成為公民權(quán)的載體和人權(quán)的一個(gè)保障。一句話，一個(gè)統(tǒng)一的制度，盡管可能存在這樣那樣的問題，但是，在不同群體看來它起碼是比較公平的，不至于成為社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)導(dǎo)火索。