──全國(guó)人大常委、社會(huì)保障專(zhuān)家鄭功成專(zhuān)訪

《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》于12月23日由國(guó)務(wù)院提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議，這是首次提請(qǐng)審議，之前不足一個(gè)月，該法草案剛獲國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的原則通過(guò)。進(jìn)程可謂緊鑼密鼓。
盡管對(duì)于該法草案，尚存在諸多分歧與保留意見(jiàn)，但中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)早就呼喚一部“基本法”的到來(lái)，確已進(jìn)入由局部試點(diǎn)到全面法制化的時(shí)期。為此，本刊專(zhuān)訪了全國(guó)人大常委會(huì)委員、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心主任鄭功成，鄭教授一直是中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的積極推動(dòng)者和參與者。

將GDP轉(zhuǎn)化為國(guó)民福利

《南風(fēng)窗》：未來(lái)中國(guó)人人享有社保，這的確是個(gè)美好的愿景。您曾經(jīng)提出“后改革開(kāi)放時(shí)代”的概念，認(rèn)為進(jìn)入新世紀(jì)更要順應(yīng)廣大人民的呼聲建設(shè)健全的社會(huì)保障體系，但從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)距離全民社保還很遙遠(yuǎn)，很多人認(rèn)為這是難以實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。您認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)具備條件了嗎？
鄭功成：建設(shè)一個(gè)能夠解除國(guó)民后顧之憂(yōu)的健全的社會(huì)保障體系，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展與人民呼聲的正確選擇，也是我們國(guó)家在經(jīng)歷30年的高速增長(zhǎng)后將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果逐步轉(zhuǎn)化為國(guó)民福利的理性選擇。
我認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確，這就是到2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障。這個(gè)目標(biāo)明確以后，以往那種認(rèn)為中國(guó)只需要面向少數(shù)人的補(bǔ)救式社會(huì)保障的觀點(diǎn)，那種認(rèn)為建設(shè)統(tǒng)一社會(huì)保障體系是禍國(guó)殃民的看法，那種只強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由、個(gè)人負(fù)責(zé)和漠視困難群體利益、固化群體福利權(quán)益差異的思維，那種分割取舍甚至嚴(yán)重曲解國(guó)民福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互促關(guān)系的片面取向，應(yīng)當(dāng)都不會(huì)再受到追捧。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)較為雄厚。2007年的GDP預(yù)計(jì)將超過(guò)23萬(wàn)億人民幣，國(guó)家財(cái)政收入將超過(guò)5萬(wàn)億，再加上國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)收益與國(guó)有土地收益，政府控制的財(cái)力將達(dá)到7萬(wàn)多億，以這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國(guó)家財(cái)力，建設(shè)一個(gè)水平適度的能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系是完全能夠做到的。
從現(xiàn)狀來(lái)看，在2006~2007年間，城市社會(huì)保障事業(yè)繼續(xù)發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)正在進(jìn)行，國(guó)家為解決城鎮(zhèn)居民的住房困難正在采取切實(shí)有效的行動(dòng)；而在鄉(xiāng)村，義務(wù)教育的福利性通過(guò)《義務(wù)教育法》的貫徹實(shí)施正在恢復(fù)，新型合作醫(yī)療已經(jīng)覆蓋了80%以上的農(nóng)村居民，提前3年實(shí)現(xiàn)了國(guó)家十一五規(guī)劃的目標(biāo)，今年又在農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，這意味著城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化目標(biāo)將很快變成現(xiàn)實(shí)，覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障體系亦有望在近3年間變成現(xiàn)實(shí)。還有國(guó)家決定未來(lái)3年將連續(xù)提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，以改善退休人員的生活并縮小企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金水平差距，等等。可見(jiàn)，道路雖然可能依然曲折，前景卻堪稱(chēng)光明。
當(dāng)然，基于我國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距巨大的客觀現(xiàn)象，以及社會(huì)保障制度的殘缺現(xiàn)實(shí)，人人享有社會(huì)保障這一目標(biāo)不可能一夜之間變?yōu)槭聦?shí)，它需要經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的制度建設(shè)才能逐漸實(shí)現(xiàn)。但加快社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)刻不容緩，從現(xiàn)在起到2020年還有13年，如果不能馬上立足于中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)問(wèn)題，人人享有社會(huì)保障的承諾就可能成為難以完成的指標(biāo)，甚至可能因城鄉(xiāng)分割、群體分割的固化而造成嚴(yán)重的社會(huì)分裂甚至對(duì)抗。

成就與教訓(xùn)并存

《南風(fēng)窗》：您曾經(jīng)多次明確主張要確立“國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)、社會(huì)保障權(quán)益公平的發(fā)展理念”，但如果法律和政策制訂者不能摒棄舊的思維模式，制度設(shè)計(jì)將無(wú)法順利推進(jìn)，改革將舉步維艱。同中國(guó)其它各項(xiàng)改革一樣，社保制度改革也必然面臨巨大的體制性障礙，您一直致力于此，想必深有體會(huì)。

鄭功成：回顧中國(guó)社保改革20多年的歷程，我曾經(jīng)用“成就巨大、教訓(xùn)深刻”八個(gè)字加以概括。首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，社保改革的成就是巨大的，如果沒(méi)有社保改革及這些制度安排所發(fā)揮出來(lái)的功能作用，國(guó)家的改革發(fā)展不可能這樣平穩(wěn)、快速，完全可能因社會(huì)分化的加劇與階層利益的進(jìn)一步分割與失衡陷入社會(huì)危機(jī)之中，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)乃至政治危機(jī)。近10年來(lái)國(guó)家發(fā)展的事實(shí)已經(jīng)充分證明，社會(huì)保障不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，而是最有效益的投資。
強(qiáng)調(diào)教訓(xùn)深刻，是因?yàn)橐酝母镏写_實(shí)存在著不足、失誤，這些不足與失誤有些是漸進(jìn)改革中無(wú)法避免的，有些則是應(yīng)當(dāng)避免而因各種人為原因而未能避免的，幾乎每點(diǎn)不足或失誤都會(huì)使國(guó)家與相關(guān)群體付出巨大代價(jià)，因此，以任何理由來(lái)為已經(jīng)和正在付出的代價(jià)辯護(hù)都會(huì)顯得蒼白。
最為深刻的教訓(xùn)，莫過(guò)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障事務(wù)的有序管理體制在改革時(shí)期被打破后未能夠及時(shí)確立新的有序的管理體制，反而是部門(mén)分割帶來(lái)制度分割。例如，上世紀(jì)80年代中期國(guó)家對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行不當(dāng)分割，讓勞動(dòng)部門(mén)管理國(guó)有企業(yè)職工、保險(xiǎn)公司管集體企業(yè)職工，到90年代更分割成11個(gè)部門(mén)或行業(yè)自行統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)，這種部門(mén)分割導(dǎo)致的制度分割造成了極為嚴(yán)重的后果，許多地方集體企業(yè)退休人員陷入沒(méi)有養(yǎng)老金的困境即是當(dāng)初分割制度結(jié)下的惡果。
90年代初期，在缺乏嚴(yán)密論證并對(duì)必然出現(xiàn)的勞動(dòng)者權(quán)益受損未做任何財(cái)務(wù)準(zhǔn)備及預(yù)案的條件下，就輕率地用統(tǒng)賬結(jié)合模式簡(jiǎn)單地替代當(dāng)時(shí)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，并在下發(fā)兩個(gè)方案的同時(shí)讓各地自主選擇并重新設(shè)計(jì)方案，幾乎是一夜之間就在一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)數(shù)百種養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，結(jié)果造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)迄今仍然停留在地方統(tǒng)籌的層面，并在某種程度上蛻化成地方利益，甚至被國(guó)外看成了衡量投資環(huán)境的一個(gè)因素，許多勞動(dòng)者因制度的地方分割而付出了很大代價(jià)。
再如2000年將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收改為由各省市自治區(qū)自主確定征收機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)改由地方稅務(wù)系統(tǒng)代為征繳，結(jié)果制造了一個(gè)國(guó)家兩個(gè)征收機(jī)構(gòu)并存的世界獨(dú)例，記賬不清的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。日本2007年因養(yǎng)老金記賬不清，導(dǎo)致安倍政府垮臺(tái)的重大政治危機(jī)應(yīng)當(dāng)視為給我們的警鐘。
可見(jiàn)，部門(mén)職責(zé)紊亂確實(shí)是最值得擔(dān)憂(yōu)的一個(gè)體制性障礙，它直接影響著制度設(shè)計(jì)與技術(shù)方案的理性選擇，造成制度分割并惡化了制度環(huán)境，同時(shí)損害著主管部門(mén)的權(quán)威與職責(zé)，造成無(wú)法問(wèn)責(zé)的無(wú)序格局，也必然損害著社會(huì)保障制度的完整性、統(tǒng)一性與理性發(fā)展。

分歧與爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)

《南風(fēng)窗》：據(jù)我所知，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》修訂的過(guò)程中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的呼聲很強(qiáng)烈。在觀念爭(zhēng)論的背后，是否存在著深層的利益博弈？
鄭功成：我其實(shí)非常不愿意將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅之爭(zhēng)看成部門(mén)利益之爭(zhēng)，更愿意將這種分歧看成是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度模式選擇的不同理解。但這種分歧客觀上完全可能損害社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的理性。
記得1998年前后，國(guó)內(nèi)曾經(jīng)熱議社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的問(wèn)題，我當(dāng)時(shí)即專(zhuān)門(mén)論證其不可行或者應(yīng)當(dāng)緩行，并將這一結(jié)果作為專(zhuān)題報(bào)告提供給當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志，希望中央在所謂社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的呼聲中保持理性。
因?yàn)閷?duì)社會(huì)保險(xiǎn)選擇征費(fèi)還是征稅都只是實(shí)施這一制度的工具與手段，它完全取決于制度模式及其財(cái)務(wù)機(jī)制的選擇。征稅方式要求與普惠性制度安排和現(xiàn)收現(xiàn)付式財(cái)務(wù)機(jī)制相適應(yīng)，征費(fèi)方式卻可以滿(mǎn)足選擇性制度安排和部分積累或者完全積累式財(cái)務(wù)機(jī)制。換言之，如果我們選擇的是普惠性的、現(xiàn)收現(xiàn)付式的社會(huì)保險(xiǎn)制度，當(dāng)然也可以采取征稅方式，但并不必然排斥征費(fèi)方式；如果我們選擇的是選擇性制度安排和部分積累或完全積累的財(cái)務(wù)機(jī)制，就只能選擇征費(fèi)方式。因此，征稅還是征費(fèi)，決定于制度模式與制度目標(biāo)，是目標(biāo)決定手段，而不是手段來(lái)扭曲制度模式的目標(biāo)。
從我國(guó)現(xiàn)行制度模式出發(fā)，很顯然，社會(huì)保險(xiǎn)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將是選擇性制度安排，作為其主體項(xiàng)目的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍將采取統(tǒng)賬結(jié)合的特殊部分積累財(cái)務(wù)機(jī)制，這就決定了我們必須堅(jiān)持參保人權(quán)利義務(wù)緊密結(jié)合并為應(yīng)付人口老齡化而做相應(yīng)的財(cái)務(wù)積累準(zhǔn)備，這當(dāng)然只能與征費(fèi)方式相容而無(wú)法與征稅方式相容。因?yàn)槎愂盏墓残耘c個(gè)人賬戶(hù)的私有性沖突，稅收的平衡預(yù)算與基金的積累相沖突，稅收對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利義務(wù)直接對(duì)應(yīng)關(guān)系的模糊性與現(xiàn)行制度安排要求參保人權(quán)利義務(wù)清晰對(duì)應(yīng)相沖突。因此，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅至少在現(xiàn)行制度安排下是非理性選擇，其后果必定是扭曲社會(huì)保險(xiǎn)制度自成系統(tǒng)地理性發(fā)展。
至于有人提出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅可以增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，這顯然是違背法治精神的。因?yàn)檎髻M(fèi)還是征稅，都是由社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)定的，都是強(qiáng)制性的，如果在中國(guó)只有通過(guò)稅務(wù)機(jī)構(gòu)征稅才能籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)卻不能依法做到，那只能說(shuō)人們尊重和敬畏的不是法律的權(quán)威，而是享有“特權(quán)”的部門(mén)權(quán)威，這不僅與社會(huì)保險(xiǎn)制度的法律強(qiáng)制不符，更是對(duì)法治原則的漠視，是改革中必須徹底摒棄的人治遺產(chǎn)。因此，我10年前研究得出的結(jié)論在今天依然有效，因?yàn)槲覀儑?guó)家還不可能就此走向社會(huì)保險(xiǎn)普惠制，人口老齡化也不允許我們重回現(xiàn)收現(xiàn)付的老路上去。
《南風(fēng)窗》：明確界定政府在不同社會(huì)保障制度中的財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任與服務(wù)責(zé)任，對(duì)于建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系至關(guān)重要。
鄭功成：我一直主張，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的原則，理性地選擇走勞資雙方分擔(dān)責(zé)任、政府支持或者扶持的自我發(fā)展道路，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)自成系統(tǒng)、自我平衡的理性目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)保險(xiǎn)與國(guó)家財(cái)政保持適當(dāng)距離，這當(dāng)然不是說(shuō)國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度可以不承擔(dān)責(zé)任。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度而言，政府至少有三種責(zé)任：一是政府承擔(dān)起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，這是它的雇主責(zé)任；二是政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理及運(yùn)行承擔(dān)責(zé)任，這是它的公共財(cái)政責(zé)任；三是政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型成本及對(duì)中老年職工的歷史欠賬清償責(zé)任。
這種責(zé)任的承擔(dān)，并不構(gòu)成政府通過(guò)財(cái)政來(lái)主導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)制度的理由，國(guó)家財(cái)政最好是在與社會(huì)保險(xiǎn)制度保持距離的前提下承擔(dān)自己的上述責(zé)任。反之，社會(huì)保險(xiǎn)制度的權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系將因國(guó)家財(cái)政的直接介入而模糊化，勞資分責(zé)的格局也將陷入混亂，這一制度將喪失長(zhǎng)期理性地自我發(fā)展的動(dòng)機(jī)與機(jī)制。
《南風(fēng)窗》：那么中央政府與地方政府之間的職責(zé)劃分呢？
鄭功成：在中央政府與地方政府之間，有必要確立社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的體制，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人保障、國(guó)民教育福利等需要由中央政府承擔(dān)責(zé)任，社會(huì)救助可能需要分擔(dān)責(zé)任，而福利事業(yè)等在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)由地方政府切實(shí)承擔(dān)責(zé)任將是合理的選擇。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型前的歷史責(zé)任急切需要找到合理的化解方案，這既是理清中央政府與地方政府之間責(zé)任的鑰匙，也是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的關(guān)鍵所在。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督社保基金？

《南風(fēng)窗》：您一直主張社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)采取垂直管理體制，那么您能談?wù)勀壳吧鐣?huì)保險(xiǎn)屬地化管理中存在的問(wèn)題嗎？
鄭功成：社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本目標(biāo)是解除勞動(dòng)者的后顧之憂(yōu)，并通過(guò)增進(jìn)勞動(dòng)者福利來(lái)達(dá)到化解勞資矛盾與維護(hù)社會(huì)公平正義的目的，同時(shí)它還肩負(fù)著創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、維系勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一的重要職責(zé)。社會(huì)保險(xiǎn)制度的本質(zhì)要求必須是全國(guó)統(tǒng)一的制度安排，而全國(guó)統(tǒng)一的制度安排當(dāng)然需要采取垂直管理體制，即地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為中央社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，而不宜成為地方管轄的機(jī)構(gòu)。
類(lèi)似于深圳、上海等地暴露出來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)基金案件，其實(shí)是現(xiàn)階段對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)采取屬地管理格局無(wú)法避免的。選擇集中型垂直管理體制，將能夠從根本上改變現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)分散管理易于失控的局面，同時(shí)還可以提高整個(gè)制度的運(yùn)行效率，并有效規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)基金管理及投資運(yùn)營(yíng)中的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
屬地管理作為1998年國(guó)家統(tǒng)一部分行業(yè)分割統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)格局的過(guò)渡措施，其實(shí)已經(jīng)或正在完成其歷史使命。當(dāng)然，從社會(huì)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，垂直管理一步到位還有一定困難，但可以先從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)一并實(shí)行垂直管理做起，這樣將改變地區(qū)分割管理的現(xiàn)有格局，真正讓社會(huì)保險(xiǎn)制度走向統(tǒng)一，并成為人民放心的社會(huì)保障制度。
《南風(fēng)窗》：具體到社保資金監(jiān)管的問(wèn)題上，如果沒(méi)有社會(huì)監(jiān)督，那么無(wú)論地方管理或是中央管理，問(wèn)題都有可能出現(xiàn)。在目前的情況下，是否有可能在制度設(shè)計(jì)上將有效的社會(huì)監(jiān)管落到實(shí)處？
鄭功成：我完全贊同社保資金要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。這一點(diǎn)與強(qiáng)調(diào)集權(quán)監(jiān)督、集中管理是相輔相成的。集權(quán)監(jiān)督、集中管理不僅是為了真正實(shí)行問(wèn)責(zé)制，更是為了確保社會(huì)保險(xiǎn)制度的完整性、系統(tǒng)性不被破壞，并實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行。但集權(quán)監(jiān)督、集中管理必須接受社會(huì)監(jiān)督才能避免出現(xiàn)運(yùn)行失范的問(wèn)題。在這方面，我主張有相應(yīng)的途徑讓勞資雙方參與監(jiān)督，因?yàn)閯谫Y雙方才是社會(huì)保險(xiǎn)制度的最終責(zé)任主體。為此，還應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)中確保社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行公開(kāi)透明，并明確賦予工會(huì)、雇主組織參與監(jiān)督的權(quán)力，只要公開(kāi)透明，就會(huì)有人監(jiān)督，包括媒體以及社會(huì)各界都可以成為監(jiān)督者。

步入法制化的新時(shí)代

《南風(fēng)窗》：您一直主張要構(gòu)建多元化、多層次的“中國(guó)特色”社會(huì)保障體系，并強(qiáng)調(diào)要在統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)、循序漸進(jìn)的原則下，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系。那么，您是否能談?wù)勀鶚?gòu)想的社保改革路線(xiàn)圖呢？

鄭功成：改革開(kāi)放以來(lái)，我們長(zhǎng)期將對(duì)社會(huì)保障的關(guān)注點(diǎn)放在社會(huì)保險(xiǎn)制度上，其實(shí)是不太正常的現(xiàn)象，因?yàn)楹鲆暳死щy群體的需求和老年人、殘疾人等的福利需求。因此，現(xiàn)階段要討論的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)健全的、完整的由多個(gè)保障系統(tǒng)及其項(xiàng)目組成的社會(huì)保障體系，各個(gè)保障系統(tǒng)與項(xiàng)目之間在嚴(yán)格分工的條件下共同構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的社會(huì)安全網(wǎng)，這是確保人民安全與幸福的基本制度保障。
從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮“二免除一解除”的社會(huì)保障制度骨架，優(yōu)先構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)救助體系與醫(yī)療保障體系，前者可以免除全體國(guó)民的生存危機(jī)，確保全體城鄉(xiāng)居民不因生活困難而陷入絕望的境地，后者可以免除全體國(guó)民的疾病醫(yī)療恐懼，確保城鄉(xiāng)居民疾病后顧之憂(yōu)得到解除。建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系的核心與基礎(chǔ)，然后再向綜合型的社會(huì)救助體系擴(kuò)展；從相對(duì)公平的多元制度組成的覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障制度向公平的一元化的覆蓋全民的醫(yī)療保障體系邁進(jìn)，也是合理的現(xiàn)實(shí)選擇。所謂“一解除”，即高度重視老年保障體系建設(shè)，盡快擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，積極促進(jìn)各項(xiàng)老年福利事業(yè)的發(fā)展，真正解除國(guó)民養(yǎng)老的后顧之憂(yōu)。
在重點(diǎn)完善上述三大制度骨架的基礎(chǔ)上，還應(yīng)適時(shí)促進(jìn)殘疾人福利事業(yè)等各項(xiàng)福利事業(yè)快速發(fā)展，積極引導(dǎo)社會(huì)慈善公益事業(yè)、企業(yè)年金制等各項(xiàng)補(bǔ)充保障機(jī)制的建設(shè)。這樣，中國(guó)社會(huì)保障體系的輪廓也就清晰了。
不過(guò)，從地域來(lái)講，我認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)確立鄉(xiāng)村優(yōu)先的戰(zhàn)略，公共資源投入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并滿(mǎn)足農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求，并在滿(mǎn)足這種需求的過(guò)程中盡可能地消除城鄉(xiāng)居民的身份差異。
《南風(fēng)窗》：《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》于12月23日由國(guó)務(wù)院提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議。您既是這部法律的積極推動(dòng)者，又是國(guó)家立法機(jī)關(guān)的組成人員，在您看來(lái)，這部法律的制訂目前面臨哪些亟待突破的瓶頸？如果在關(guān)鍵問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成共識(shí)，立法的預(yù)期目標(biāo)恐怕難以實(shí)現(xiàn)，即便法律出臺(tái)，是否可能成為一紙空文？
鄭功成：社會(huì)保險(xiǎn)法終于進(jìn)入國(guó)家立法機(jī)關(guān)審議的階段，這是我多年來(lái)的期望，因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)不能長(zhǎng)期試而不定，而是必須進(jìn)入定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展階段。那種依靠紅頭文件或低層級(jí)的法規(guī)來(lái)指導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的時(shí)期不能再無(wú)限期地延續(xù)下去了。因此，法律草案進(jìn)入立法機(jī)關(guān)審議是社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中的一件重大的事件。
然而，我們還不能指望剛進(jìn)入立法機(jī)關(guān)首次審議程序的社會(huì)保險(xiǎn)法就是一部完美的法律，這是現(xiàn)階段無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。我曾經(jīng)多次講過(guò)，我國(guó)是需要一部社會(huì)保險(xiǎn)法律，但現(xiàn)階段還無(wú)法制定一部完美的社會(huì)保險(xiǎn)法律。而在國(guó)際上，德國(guó)1883年通過(guò)的世界上第一部社會(huì)保險(xiǎn)法——疾病醫(yī)療保險(xiǎn)法迄今已經(jīng)修正過(guò)70多次，這一事實(shí)也表明社會(huì)保險(xiǎn)制度其實(shí)是需要在不斷修正法律中走向完善的。
就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度還在變革之中，一些改革試驗(yàn)并未成熟，還需要深入探索，更需要科學(xué)評(píng)估，再加上各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，新舊矛盾相互交織，審議中的社會(huì)保險(xiǎn)法不可能超越這一現(xiàn)實(shí)。但毫無(wú)疑問(wèn)，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法，必須要解決這一制度中的一些重大問(wèn)題。1998年我曾在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的一次專(zhuān)家座談會(huì)上講過(guò)，即使法律只解決了社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家擔(dān)保信譽(yù)和覆蓋范圍內(nèi)用人單位與勞動(dòng)者參保并強(qiáng)制履行繳費(fèi)義務(wù)的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)也會(huì)起到巨大的推進(jìn)作用。
在社會(huì)保險(xiǎn)法的制定中，法律當(dāng)然必須確保這一制度的可靠性與穩(wěn)定性，必須明確這一制度實(shí)施過(guò)程中的強(qiáng)制性及強(qiáng)制手段，必須明確勞資雙方的法定義務(wù)與權(quán)利，并在勞資分責(zé)、政府扶持、國(guó)家擔(dān)保的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的切實(shí)維護(hù)，同時(shí)還要解決誰(shuí)監(jiān)督、誰(shuí)管理的問(wèn)題，并規(guī)范責(zé)任的分擔(dān)方式與問(wèn)責(zé)制。如果這部法律在解決這些基本問(wèn)題的條件下還能夠?qū)@一制度的規(guī)范運(yùn)行與良性運(yùn)行做出相應(yīng)的規(guī)范，社會(huì)保險(xiǎn)制度就由此走向真正的定型、穩(wěn)定發(fā)展階段了。
同時(shí)，即使這部法律在2008年獲得通過(guò)，也還需要有專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，才能達(dá)到全面規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)制度的目的。無(wú)論怎樣，《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)提交立法機(jī)關(guān)審議，都是這一制度走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展階段的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，它表明了我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)由試點(diǎn)階段開(kāi)始步入法制化建設(shè)時(shí)期。

2008年01月04日13:49 南風(fēng)窗 本刊記者 陽(yáng) 敏