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鄭功成：中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院的副院長；李玲北大中國經(jīng)濟(jì)研究中心的副主任。本文作者為主持人在“中國經(jīng)濟(jì)展望論壇”上的對話。
主持人：在中國社會里，一個人需要面對多少風(fēng)險？
鄭功成：我感覺現(xiàn)在個人的風(fēng)險是越來越多，越來越大，人隨著社會的發(fā)展正在變得越來越脆弱，而不是越來越強(qiáng)大，目前的現(xiàn)實證明了這一點(diǎn)。與社會保障相關(guān)的個人風(fēng)險，有一些是計劃經(jīng)濟(jì)時代就存在的，有一些是市場經(jīng)濟(jì)改革之后出現(xiàn)的。比如人的壽命，過去人們害怕不長壽，現(xiàn)在人的壽命越來越長，如果沒有社會保障，因長壽而帶來的養(yǎng)老問題就變成了人的一個非常大的風(fēng)險。所以說過去短命是不幸的，而現(xiàn)在如果沒有社會保障，長壽也是有很大風(fēng)險的。
第二是疾病，現(xiàn)在導(dǎo)致疾病的因素有很多，人類為健康所付的代價也越來越高，個人的承受能力卻是相對下降了。
第三是天災(zāi)人禍，例如最近印度洋的海嘯，造成很多人傷亡和很多流行疾病。
第四是市場經(jīng)濟(jì)帶來的，例如失業(yè)。失業(yè)的風(fēng)險不僅是對勞動者有威脅，而且對勞動者的整個家庭都有風(fēng)險。這些風(fēng)險都有可能由個人風(fēng)險、家庭問題轉(zhuǎn)化成了社會風(fēng)險和社會問題。
第五是勞資關(guān)系的改變，這在計劃經(jīng)濟(jì)時代是沒有的。
而且這種分歧越來越大，這種沖突和對抗正由潛在狀態(tài)轉(zhuǎn)變成顯性狀態(tài)；這是由勞動者地位的持續(xù)下降發(fā)展成的巨大社會風(fēng)險。
我想諸如此類的現(xiàn)象應(yīng)該說都跟社會保障有關(guān)系，如果沒有社會保障機(jī)制，這些問題恐怕都很難通過其他方式來加以解決；還有改革開放以來的貧富差距持續(xù)擴(kuò)大化等問題，也都是需要用新的社會保障機(jī)制來化解的。
主持人：中國的社會保障從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了怎樣的變化呢？
鄭功成：1993以前，社會保障改革完全是為了配合國有企業(yè)的改革，國有企業(yè)改革有什么需要，我們就進(jìn)行什么樣的配合，那是非常被動的，也是非常消極的，它把非國有企業(yè)排斥在外，這個問題的后遺癥到現(xiàn)在還非常嚴(yán)重。1993年決定搞社會主義市場經(jīng)濟(jì)了，又把它作為市場經(jīng)濟(jì)的重要支柱，社會保障覆蓋的范圍也由國有經(jīng)濟(jì)逐漸擴(kuò)展到非國有經(jīng)濟(jì)，這可以說是一個進(jìn)步，但是依然是把它定位為一個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)，效率優(yōu)先乃至效率至上的痕跡非常濃厚。但它本來應(yīng)該是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的，是超越于經(jīng)濟(jì)政策的一種基本社會制度安排。1998年以后才開始逐漸顯示其維護(hù)和確保社會公平，協(xié)調(diào)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色。
至于說有什么變化呢？我覺得改革以來第一個是觀念上發(fā)生了重大的變化，過去完全依靠國家和單位；現(xiàn)在大家都知道，既不能完全依靠國家和單位，也不能完全依靠個人，實現(xiàn)了個人責(zé)任的部分回歸。
第二個重大變化是，我們把原來計劃經(jīng)濟(jì)體制那一套傳統(tǒng)的社會保障制度整體上轉(zhuǎn)型成為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度。就是把一個過去由國家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行、缺乏效率的計劃經(jīng)濟(jì)社會保障模式，改造成了一個政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、開放型的社會化的社會保障體系。因此，制度整體的轉(zhuǎn)型這一最艱難的任務(wù)已經(jīng)完成了，但是還沒有最后完成，比如說確立了責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制，但到底政府應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任，企業(yè)與個人乃至民間應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任還沒有明確，這也是我們現(xiàn)在正要討論的問題。
我們現(xiàn)在的基本養(yǎng)老保險是統(tǒng)賬結(jié)合模式。
主持人：在世界范圍來說，是否也是這樣呢？
李玲：關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合，新加坡其實一直在做，我們的統(tǒng)賬結(jié)合基本上是參考新加坡的模式。
目前我們這套制度設(shè)計得不錯，但是仍面臨很大的問題。從舊的體制轉(zhuǎn)變到新的體制過程中，沒有很好地設(shè)計轉(zhuǎn)軌的機(jī)制，把所有問題都往后面拖，這就是為什么我們這一代人的負(fù)擔(dān)特別重。我們從原來現(xiàn)收現(xiàn)付的制度轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在積累的制度，但是很多人的個人賬戶是空的，統(tǒng)籌也是不夠的。
主持人：
鄭功成：統(tǒng)賬結(jié)合主要實施于基本養(yǎng)老保險。我們是把基本的養(yǎng)老保險分為兩塊：一塊叫社會統(tǒng)籌，強(qiáng)調(diào)公平性；另一塊是個人賬戶，完全是按個人名義設(shè)立，從法律來講是個人私有的，把兩種不同的制度合并成為了一個制度。
如查當(dāng)初統(tǒng)賬結(jié)合模式是兩個板塊的話，這個制度就不會出現(xiàn)個人賬戶的空賬。當(dāng)初把社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合在一起，也就是我們通常所說的通道式，兩個基金之間可以流動，那么統(tǒng)籌賬戶不足的時候就必然要拿個人賬戶上的結(jié)余去彌補(bǔ)，所以個人賬戶的空賬就是把兩種制度合二為一導(dǎo)致無法分清而造成的。個人賬戶的空賬是因為統(tǒng)籌基金不足造成的，而統(tǒng)籌基金不足的原因就是剛才
這個空賬到底是合理的還是不合理的，也有不同的評論。但是它至少說明我們國家在1995年的時候還不具備搞個人賬戶的條件。在不具備條件的情況下，采取這種統(tǒng)賬結(jié)合的模式，當(dāng)然就會出現(xiàn)這樣的結(jié)果。
今天基本養(yǎng)老保險制度遇到的所有問題，我認(rèn)為都是由于我們過早地推行了統(tǒng)賬結(jié)合模式所造成的。
李玲：我不完全同意
在體制轉(zhuǎn)軌的過程中，現(xiàn)在工作的人既要讓個人賬戶存在，又要養(yǎng)原來體系下退休的人，這樣就出現(xiàn)了空賬。而這些原來體系的人主要是國有企業(yè)的職工，目前國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)里面的份額在下降，現(xiàn)在工作的人數(shù)大大下降了，但是現(xiàn)在需要養(yǎng)的人并沒有很大下降，因此，即使沒有個人賬戶，我認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制度也難以維持。所以現(xiàn)在國家應(yīng)該拿出一筆資金來補(bǔ)償這個缺口。我一貫認(rèn)為國家應(yīng)該有相應(yīng)的配套政策銜接這兩個不同的體制。
鄭功成：如果單從老齡化的角度來講，個人賬戶是必然要采取的措施，但是它需要一定的環(huán)境條件。為什么說1995年不行，因為 1995年我們的企業(yè)保障制度還沒有社會化，這個條件還不成熟；第二，當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)水平還不足以讓一代人承擔(dān)兩代人的負(fù)擔(dān)，個人的承受力有限；第三，更重要的是制度不統(tǒng)一，我們國家在1995年的養(yǎng)老保險改革除了國務(wù)院推出的兩個統(tǒng)賬結(jié)合方案，還允許各地市級推出了更多方案，這樣全國就可能有幾百個方案，從而使得一個應(yīng)該統(tǒng)一的制度無法統(tǒng)一，造成了很多問題。
當(dāng)時很多條件不具備，就推出了一個激進(jìn)的改革方案，現(xiàn)在很多問題實際上是當(dāng)時的后遺癥。今天回過頭來看，過去如果把企業(yè)保險先改造為社會化的養(yǎng)老保險之后再來推進(jìn)統(tǒng)賬結(jié)合的模式，一定會穩(wěn)妥的多。
李玲：這是非常好的一個觀點(diǎn)。統(tǒng)籌就是希望社會共同分擔(dān)風(fēng)險，我們現(xiàn)在以城市為單位統(tǒng)籌，比如說北京、上海、廣州這種城市，因為規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，確實是有抗風(fēng)險能力的，而一些地方小城市可能就不具備社會統(tǒng)籌能力。另外，以城市為單位的社會統(tǒng)籌還限制了勞動力的流動，因為換一個地方工作拿到的養(yǎng)老金就不一樣了。所以就目前來說，后果比較嚴(yán)重。
鄭功成：這里講的還不是城鄉(xiāng)之間的勞動力流動，而是城市之間的勞動力流動。如近年來從北京調(diào)到廣東去，四五十歲的人廣東可能不收，因為這兩個地方的養(yǎng)老保險制度不同；甚至在一個省內(nèi)，流動也會越來越不容易，如廣州的人調(diào)到深圳也會遇到困難，因為深圳和廣州的養(yǎng)老保險基金是相互獨(dú)立的，你從那兒調(diào)到我這兒來，我就得給你發(fā)養(yǎng)老金。所以養(yǎng)老保險制度的不統(tǒng)一已經(jīng)變成了勞動力流動的一個壁壘了。
主持人：每個省都有一個賬戶？
李玲：各個城市，統(tǒng)籌是以城市為單位的。
鄭功成：有的還在縣一級。
李玲：所以真正到下面尤其到經(jīng)濟(jì)不好的城市，抗風(fēng)險的能力就比較差。
還有一點(diǎn)，我們國家沒有能夠頒布《社會保障法》，如果企業(yè)不參加，也沒有什么辦法處置，只是采取一些行政的手段。
我們要把收入稅的改革和社會保障這一塊協(xié)調(diào)起來。我們現(xiàn)在按工資水平來收取社保費(fèi)用，但是工資往往都是低于一般人的收入水平的，很多人的收入都比工資高，所以工資水平并不能完全反映一個人的收入水平和生活水平。這個方面希望有所改進(jìn)。在美國，每一元的收入都要繳納社會保障稅，哪怕是很低的工資。
鄭功成：立法確實非常重要。世界是其他任何國家，社會保障都是立法先行的，先由法律確定這個制度，然后加以實施。我們國家相當(dāng)特殊的一點(diǎn)是因為摸著石頭過河，改革要探索，所以要試點(diǎn)，試點(diǎn)的好處是可以避免大范圍的改革失誤，壞處是造成了新的路徑依賴，一些方案長期試而不定，實際上使我們支付一次又一次的成本，到現(xiàn)在還是有問題。法制建設(shè)應(yīng)該得到強(qiáng)化。社會保險一定是強(qiáng)制的，你可以破產(chǎn)，但不能不繳社會保險費(fèi)。
李玲：在國外就是強(qiáng)制的，不繳養(yǎng)老金就是逃稅，逃稅是很嚴(yán)重的犯法。在美國，克林頓任上曾經(jīng)連續(xù)提名了兩個司法部部長，都是因為查出來他們雇傭傭人但沒有交社會保障稅，使得提名都被取消了。我們現(xiàn)在不是強(qiáng)制的，所以很多人都是在搭便車。
鄭功成：沒有法律的硬約束，實際上參加的企業(yè)承擔(dān)了很重的負(fù)擔(dān)。哪個地方社會保障搞的好，哪個地方對外資的吸引力可能就下降。這就形成了一個惡性循環(huán)的怪圈。
李玲：國有企業(yè)確實承擔(dān)了很大的風(fēng)險，它沒有辦法跟其他的企業(yè)競爭，因為它不能不參加社會保障。
主持人：那么在今天看來，國家有關(guān)部門，或者某些行政部門（我們不上升到立法這個層次），有沒有一個整體的推進(jìn)社會保障改革的藍(lán)圖或者規(guī)劃呢？
鄭成功：我們國家的社會保障體系是很龐大的，養(yǎng)老保險只是一方面。
目前看來，養(yǎng)老保險的發(fā)展趨勢有幾點(diǎn)是比較明確的。一點(diǎn)是剛才說的提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的統(tǒng)一制度是我們的目標(biāo)。
第二是統(tǒng)賬結(jié)合的模式通過遼寧和東北的試點(diǎn)，由過去的通道式變成板塊結(jié)構(gòu)，就是統(tǒng)籌基金是統(tǒng)籌基金，個人賬戶是個人賬戶，二者不打通。如果統(tǒng)籌賬戶的基金不夠，就用國家財政和地方財政進(jìn)行彌補(bǔ)，這是必然的趨勢，是我們的改革已經(jīng)確定的一個原則和方向。
李玲：這應(yīng)該是整體設(shè)計的問題，是和整個的稅收連在一起的。我們將來大的框架應(yīng)該是全國性的，而且是低水平的。不應(yīng)該像現(xiàn)在有這么高的替代率，替代率80%（也就是工作的時候拿100元，到了退休的時候拿80元）或者80%以上?，F(xiàn)在工資水平比較低，所以替代率比較高，以后工資水平提高之后，替代率應(yīng)該降下來。全國范圍內(nèi)的保障，應(yīng)該是最基本的，也就是說你拿著這個錢只是保證你有飯吃有衣穿，你不可能拿著最基本的養(yǎng)老金過很體面的日子。立法以后，通過稅收在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)普遍的國民年金，在低水準(zhǔn)上負(fù)擔(dān)不是很重。
另一塊是個人賬戶，我個人認(rèn)為，我們應(yīng)該加大個人賬戶，人們通過個人賬戶支付其他的消費(fèi)。老年人真正要過體面的日子，就靠個人的賬戶。而個人賬戶的建立，我們目前可以做的就是把自己繳納和企業(yè)繳納一起加進(jìn)去。
個人賬戶加大之后，對職工，尤其對大量的農(nóng)民工非常好。我現(xiàn)在贊成最大量地給農(nóng)民工個人賬戶，因為他們的流動性很大。農(nóng)民工現(xiàn)在是很年輕，但是不可能永遠(yuǎn)年輕，如果不從現(xiàn)在積累一筆錢，將來人有很大的困難。
主持人：另外我看各國在養(yǎng)老的問題上，可能有兩種途徑：一是讓社會來養(yǎng)老；二是養(yǎng)兒防老，特別是在中國這樣的國家，整個國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不強(qiáng)，從個人角度考慮，自己承擔(dān)這個風(fēng)險比較妥當(dāng)一些。那么，個人應(yīng)該怎么考慮這個問題，應(yīng)該是指望國家還是個人？
鄭功成：社會養(yǎng)老還是養(yǎng)兒防老，跟一個社會的傳統(tǒng)是分不開的，社會保障制度跟社會的傳統(tǒng)文化密不可分。在我們國家，從總體上而言目前是養(yǎng)兒防老為主，這是必須要承認(rèn)的事實。不光是中國，整個亞細(xì)亞文化，包括日本也都是這樣，這是我們的傳統(tǒng)。我要講的是，由于生育率的下降，人均壽命的延長，家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模的縮小，家庭保障的功能也在持續(xù)弱化，子女很難像過去大家庭那樣承擔(dān)起養(yǎng)老的責(zé)任。在這種條件下，社會養(yǎng)老一定要補(bǔ)上去，我講的不是用社會養(yǎng)老來替代養(yǎng)兒防老，而是用社會養(yǎng)老來彌補(bǔ)養(yǎng)兒防老的不足。
李玲：我同意
我們國家城市和農(nóng)村的養(yǎng)老方式的差異是非常大的?，F(xiàn)在的城市沒有靠養(yǎng)兒防老，因為城市老人有很好的退休工資，基本上依靠社會化解決；而農(nóng)村因為沒有社會保障，必須要靠養(yǎng)兒防老，但是趨勢還是社會化保險。因為過去的大家庭可以分擔(dān)風(fēng)險，但現(xiàn)在生育率非常低，一個孩子養(yǎng)不了這么多老人了。還有一個原因是，老人越活越久，成本非常高，所以說社會化可能是一個趨勢。
我們國家怎么往這個方向走呢？農(nóng)村目前肯定要大力提倡養(yǎng)兒防老。這么龐大的農(nóng)村，而且有各個層次，一個子提倡社會養(yǎng)老是不可能的。但是農(nóng)民到城市來工作，就必須從工資里面為將來積累一些錢，為將來養(yǎng)老做準(zhǔn)備。這些錢很大程度上可以要求雇主付，在美國也是這樣，社會保障付的最多的是雇主。
鄭功成：我們國家的家庭養(yǎng)老是一個很好的傳統(tǒng)，只是現(xiàn)在家庭保障的功能在弱化，所以社會化的養(yǎng)老要替補(bǔ)上去。未來解決老年人的問題，既要依靠國家、雇主、子女，也要依靠自己，因為壽命越來越長，要集中多方面的力量才能解決養(yǎng)老問題。
現(xiàn)在要寄希望于社會化養(yǎng)老或者養(yǎng)兒防老都難以解決中國的養(yǎng)老問題。比如將來農(nóng)村可以建立社會化的養(yǎng)老，但是是低水平的，不夠養(yǎng)老，子女需要幫一點(diǎn)忙，老人自己也要有一點(diǎn)積累。我甚至建議建立特殊的養(yǎng)老儲蓄制度，比如你存20萬，國家不征你的利息稅甚至保障你一個收益率。
李玲：這就是個人賬戶。
鄭功成：對，通過這種儲蓄的優(yōu)惠政策，人們自己也可以養(yǎng)老。所以這要依靠個人力量、子女力量、社會力量、雇主力量以及政府力量，將來可能是這樣一種混合型的模式，很難說具體是什么樣的。
李玲：這一點(diǎn)我完全同意
（摘自《展望中國2005》，中信出版社2005年1月版，定價：29.80元。
www.cnpension.net 發(fā)布時間： 2005-08-29 00:32李玲 鄭功成
【作者：李玲 鄭功成】 【出處：《展望中國2005》，】
