背景社會保障制度是現(xiàn)代國家重要的社會經(jīng)濟制度之一。20世紀(jì)90年代以來，結(jié)合國有企業(yè)改革和社會穩(wěn)定的需要，在黨中央和國務(wù)院正確方針政策的指導(dǎo)下，我國養(yǎng)老保險制度改革取得了突破性進展。

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確定，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。1995年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，提出深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的若干政策措施，提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的兩個具體實施辦法。1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，這是我國養(yǎng)老保險制度改革的一個重要里程碑。1998年，黨中央、國務(wù)院決定實行“兩個確?！?，建立三條保障線，提出了確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的工作目標(biāo)。

2001年7月，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧省開展完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作，2叩4年又將試點范圍擴大到吉林、黑龍江兩省，試點的重要內(nèi)容就是完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，包括做實養(yǎng)老保險個人帳戶和改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法等內(nèi)容。試點在完善城鎮(zhèn)社會保障體系、做實基本養(yǎng)老保險個人帳戶、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、提高統(tǒng)籌層次、加強養(yǎng)老保險規(guī)范化和信息化建設(shè)方面，取得了明顯的成效，為在全國范圍內(nèi)完善基本養(yǎng)老保險制度積累了經(jīng)驗，為促進東北三省的經(jīng)濟體制改革、發(fā)展和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

2005年12月3日，在充分調(diào)查研究和總結(jié)過去20年來養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下簡稱“新《決定》”)，對當(dāng)前和今后建立起適合我國國情、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險制度做了全面改革規(guī)定。

新《決定》實施的背景是：隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，已有的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題。主要表現(xiàn)在：“覆蓋范圍不夠廣泛，大量城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員還沒有參保；養(yǎng)老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化對基金的需求；養(yǎng)老金計發(fā)辦法不盡合理，缺乏參保繳費的激勵約束機制；基本養(yǎng)老金調(diào)整機制還不健全，養(yǎng)老金總體水平還不高；統(tǒng)籌層次比較低，多數(shù)地區(qū)還沒實行省級統(tǒng)籌，基金調(diào)劑能力弱；企業(yè)年金發(fā)展滯后，多層次的養(yǎng)老保障體系還沒建立起來。這些都影響到制度的平穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展，亟待進一步改革和完善?！?/P>

本期論壇關(guān)心的是新《決定》是否以及在多大程度上解決了這些問題?在解決這些問題的過程中，我們是否還面臨著新的問題?我們應(yīng)該如何去關(guān)注、理解、研究和解決我們面臨或即將面臨的各種問題?為此，我們特邀北京大學(xué)中國保險與社會保障研究中心秘書長鄭偉副教授，南京大學(xué)人口研究所夏海勇教授，華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、人口研究所桂世勛教授，南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所所長陳衛(wèi)民教授，遼寧大學(xué)社會發(fā)展研究所羅元文教授發(fā)表各自的見解。

養(yǎng)老保險制度改革：規(guī)則、方向與問題

鄭偉(北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，北京大學(xué)中國保險與社會保障研究中心秘書長)

2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布實施。在我看來，這個《決定》中涉及養(yǎng)老保險制度設(shè)計方面的核心規(guī)則有四項：一是擴大覆蓋范圍，二是做實個人賬戶，三是改革計發(fā)辦法，四是建立調(diào)整機制。這些規(guī)則指出了下一步中國養(yǎng)老保險改革的基本方向，同時其中也有一些問題值得認(rèn)真討論。

1、擴大覆蓋范圍

新《決定》提出：“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。當(dāng)前及今后一個時期，要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍?！?/P>

要預(yù)測未來幾年能否順利“擴面”，必須了解過去幾年為什么“擴面”困難。關(guān)鍵是缺乏一個好機制，而其中“隱性債務(wù)”又是一個關(guān)鍵問題，這里的“隱性債務(wù)”不僅包括隱性債務(wù)本身的規(guī)模大小的問題，而且還包括隱性債務(wù)解決時間的選擇問題。也許有人認(rèn)為，政府何時解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)只是一個時間問題，遲早要解決，遲解決和早解決沒有本質(zhì)區(qū)別。其實不然。因為它不是一個簡單的同樣一筆資金何時支付的問題，而是一個影響到激勵引導(dǎo)的問題，它不僅直接影響現(xiàn)有參保企業(yè)的繳費比例的高低，而且影響大家對制度設(shè)計的認(rèn)同，進一步地，如果大家都認(rèn)為制度設(shè)計本身有缺陷，如何還能夠理直氣壯地去嚴(yán)格執(zhí)法、約束逃費者的逃費行為呢?若逃費者得不到懲罰，則將誘導(dǎo)更多的企業(yè)逃費，如此必將形成惡性循環(huán)。

在一個良好的機制構(gòu)建起來之前，維護制度運行就得靠行政強制力量，眾所周知，如果機制問題沒有理順解決，行政強制的成本將很高，而且效果也不好。機制問題解決的根本意義在于促使盡可能多的制度參與者達(dá)成“制度共識”，制度共識是一股極其強大的無形力量，它能夠與更加強大的市場力量相互作用，共同推進中國養(yǎng)老保障制度的改革。

因此，從這個意義上說，能否以及如何“顯性化”地解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)，是下一階段基本養(yǎng)老保險覆蓋面能否順利擴大的一個關(guān)鍵。

2、做實個人賬戶

新《決定》提出：“要繼續(xù)抓好東北三省做實個人賬戶試點工作，抓緊研究制訂其他地區(qū)擴大做實個人賬戶試點的具體方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現(xiàn)保值增值?！?/P>

過去幾年個人賬戶空賬運行，“遠(yuǎn)期給付風(fēng)險”很大，從應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)和促進勞動力流動的角度看，做實個人賬戶很有必要。但個人賬戶做實之后也有一定的潛在風(fēng)險，其中最主要的是“長期增值風(fēng)險”。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定“個人賬戶儲存額，每年參考銀行同期存款利率計算利息”。這里有三個問題：第一，個人賬戶基金的利息是“實際”的投資回報利息還是“人為”的記賬利息?第二，參考銀行同期存款利率，活期還是定期?幾年定期?考慮個人賬戶基金的長期性和穩(wěn)定性，參考銀行存款利率是否標(biāo)準(zhǔn)偏低?第三，個人賬戶基金由誰管理?若是各省社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，如何保證基金管理的安全和有效?

因此，個人賬戶空賬運行有空賬運行的風(fēng)險，個人賬戶做實之后又有做實之后的風(fēng)險。

3、改革計發(fā)辦法

新《決定》提出：“《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997126號)實施后參加工作、繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定?！?/P>

與以往全國性文件相比，這里有兩個新概念，一個是“指數(shù)化月平均繳費工資”，另一個是個人賬戶“計發(fā)月數(shù)”，這兩個概念的提出是中國養(yǎng)老保險改革的新進步。

先看“指數(shù)化月平均繳費工資”。養(yǎng)老保險制度中一個很重要的問題是社會公平性與個人權(quán)益性的平衡。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合是一種平衡，新規(guī)則中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)引入個人指數(shù)化月平均工資、并將其與社會月平均工資相結(jié)合作為計發(fā)基礎(chǔ)，也是一種平衡。這種-平衡的目的是為了將養(yǎng)老給付與個人收入適當(dāng)掛鉤，當(dāng)然，這種掛鉤只能是適當(dāng)掛鉤，而不能是完全掛鉤，否則社會保險的內(nèi)涵就異化了。

再看個人賬戶“計發(fā)月數(shù)”。原先計發(fā)月數(shù)一律固定為120個月，沒有充分考慮我國退休人員退休后的平均余命在25年以上、不同人的退休年齡不同等現(xiàn)實。新規(guī)則規(guī)定的“計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定”的做法相對更加合理。

但是，還有一些重要問題沒有解決。比如，“本人指數(shù)化月平均繳費工資”究竟應(yīng)當(dāng)如何計算?個人賬戶“計發(fā)月數(shù)”如何確定?這些關(guān)鍵技術(shù)問題宜盡早公布，以利于參保人員形成穩(wěn)定的退休收入預(yù)期。在這方面，美國社會保障制度中的“指數(shù)化月均收入(Average Indexed Monthly Earnings，AIME)”的做法值得借鑒。

4、建立調(diào)整機制

新《決定》指出：“根據(jù)職工工資和物價變動等情況，國務(wù)院適時調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。各地根據(jù)本地實際情況提出具體調(diào)整方案，報勞動保障部、財政部審批后實施?！?/P>

建立基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機制是中國養(yǎng)老保險改革的又一進步。原先規(guī)定只是確定參保人員退休時的養(yǎng)老金水平，而沒有考慮保持養(yǎng)老金的實際貨幣購買力、分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果等問題。新規(guī)則規(guī)定的“根據(jù)職工工資和物價變動適時調(diào)整基本養(yǎng)老金水平”的做法很值得肯定。

當(dāng)然，有兩個問題需要進一步研究。第一，是否明確基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的具體量化指標(biāo)，是根據(jù)同期消費者物價指數(shù)(CP0同比例增長還是別的方法?第二，如果量化為根據(jù)CPI同比例增長，那么是否考慮在其中嵌入一個不利經(jīng)濟環(huán)境下的財務(wù)穩(wěn)定機制，比如當(dāng)經(jīng)濟情況不好、通脹率很高的時候，規(guī)定基本養(yǎng)老金增長幅度不高于CPI和平均工資增長的較低者?

做實養(yǎng)老保險個人賬戶，完善我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度

夏海勇(南京大學(xué)人口研究所教授)

新《決定》提出：隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題。其中一個重要問題即養(yǎng)老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化對基金的需求。從2006年起，國家對養(yǎng)老保險政策做出相應(yīng)調(diào)整。此次調(diào)整的核心內(nèi)容之一是將個人賬戶的規(guī)模由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，未來幾年全面做實養(yǎng)老保險個人賬戶。

1、“空賬運行”：不能承受的養(yǎng)老之重

20世紀(jì)90年代中期，為應(yīng)付老齡化浪潮，我國的養(yǎng)老制度從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的部分積累制模式轉(zhuǎn)軌。統(tǒng)籌賬戶完全由企業(yè)繳費，個人賬戶由企業(yè)和個人共同繳納。社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，個人賬戶部分實行完全基金模式。改革的政策意圖是非常明確的：以統(tǒng)籌賬戶支付老職工的養(yǎng)老所需，以個人賬戶應(yīng)對將來老齡化帶來的償付難題。但是，新養(yǎng)老保險制度運行的結(jié)果卻難以令人樂觀，社會統(tǒng)籌部分的繳費部分遠(yuǎn)不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，為了保證已退休職工的養(yǎng)老金發(fā)放，只能利用統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶混賬管理的便利，“拆東墻補西墻”，直接挪用在職職工個人賬戶中的資金。結(jié)果，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳費的職工的個人賬戶雖然賬面上仍顯示擁有一定數(shù)量的金額，但實際上都變成了空賬戶，也就是說這部分錢根本就不存在。結(jié)果形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付沒有實質(zhì)性區(qū)別的“空賬運行”體制，即形式上的部分積累、實質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。結(jié)果是企業(yè)職工養(yǎng)老不堪個人賬戶長期空賬運行，支付危機頻現(xiàn)。以2004年為例，基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)年支出3502億元，而歷年累計僅有結(jié)余2975億元，僅夠半年多的支出需要，除了挪用個人賬戶外，沒有它途。

據(jù)不久前勞動和社會保障部副部長劉永富透露，截至2004年，中國社會養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已高達(dá)7400億元，且仍以每年一千多億元的規(guī)模繼續(xù)擴大。世界銀行關(guān)于中國未來養(yǎng)老金收支缺口的一份研究報告也指出，在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元。

2、“做實”個人賬戶：巨額“隱性債務(wù)”誰買單?

我們知道，從新中國建立開始到20世紀(jì)80代末期，我國實行的是計劃經(jīng)濟，采取的是“高積累，低消費”的分配政策，政府通過降低職工工資的方式來籌集和積累建設(shè)資金，從而保證了我國迅速地建立起了比較完整的工業(yè)體系，以及以企業(yè)為主體的養(yǎng)老、醫(yī)療等現(xiàn)收現(xiàn)付制保障體系。90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟和新的社會保障體系替代了原有經(jīng)濟制度和社會保障體系，實行了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，與此相應(yīng)，不可避免地產(chǎn)生了“隱性債務(wù)”及其支付的問題。

從養(yǎng)老保險改革的角度，我們可以把城鎮(zhèn)職工分成三類：一類是在改革前已經(jīng)退休的職工，稱之為“老人”；第二類是改革前參加工作改革以后退休的職工，稱之為“中人”；第三類是改革后參加工作的職工，稱之為“新人”?！袄先恕焙汀爸腥恕痹?997年中國養(yǎng)老保險制度改革前并無任何個人積累。改革后新制度下的“中人”和“新人”除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代“買單”?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉(zhuǎn)換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即“中人”和“新人”在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”的同時，還必須繳納足夠的基金償還原來現(xiàn)收現(xiàn)付模式下社會所欠下的上一代人養(yǎng)老的舊債。共同負(fù)擔(dān)以往未能形成個人積累的“老人”和“中人”的退休所得，結(jié)果導(dǎo)致越來越巨大的空賬。世界銀行的研究數(shù)據(jù)顯示，我國基本養(yǎng)老保險制度的隱性債務(wù)高達(dá)13.56萬億元。按理，這本是應(yīng)由國家來支付的社會養(yǎng)老保險基金籌資模式轉(zhuǎn)換中產(chǎn)生的所謂“轉(zhuǎn)制成本”。但是，長期以來我國企業(yè)職工中的“老人”和“中人”已經(jīng)以“低工資”的形式向國家“預(yù)付”了社會保障的積累基金，轉(zhuǎn)制后沒有任何理由要求他們再次為“隱性債務(wù)”買單。因此，在做實個人賬戶的今天，這筆隱性債務(wù)只能由國家來承擔(dān)。

新《決定》提出要調(diào)整個人賬戶的規(guī)模，逐步做實個人賬戶。這里的逐步，國家并沒有提出一個時間表，而另一個更關(guān)鍵的問題是怎樣做實個人賬戶，也沒有做出明確的規(guī)定。這就意味著此次改革還沒有改變現(xiàn)收現(xiàn)付的本質(zhì)模式。在財政增收和人口紅利期的雙重利好下，做實個人賬戶，只是力爭養(yǎng)老金缺口不再擴大，防止新的隱性債務(wù)產(chǎn)生，而同期養(yǎng)老金發(fā)放缺口的歷史債務(wù)并沒有因此而消除。“空賬”仍將會繼續(xù)運行下去，規(guī)模亦仍將會繼續(xù)增加，隨著人口老齡化的發(fā)展，人口紅利期的終結(jié)，不斷增加的新退休者“做實”的個人賬戶的獲得，個人賬戶空賬的比重仍將會持續(xù)上升。2000年“空賬”規(guī)模僅為1900億元，到2004年末時已經(jīng)達(dá)到7400億元，預(yù)計今后每年還將會以1000億元左右的規(guī)模增長。隨著時間推移，做實個人賬戶的難度將會逐漸增加。2001年國家在遼寧開始做實個人賬戶試點，中央財政每年不得不拿出14.4億；用于填補養(yǎng)老金缺口。一旦在全國推行，國家能有多大的財力來承擔(dān)缺口?新《決定》提出“各地要按照建立公共財政的要求，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；加大對社會保障的資金投入。”但這種投人并沒有制度保證，到2004年時中央財政和地方財政對養(yǎng)老保險的補助已經(jīng)達(dá)到522億元和92億元，如果在全國范圍內(nèi)做實個人賬戶，即使國家承諾并采取制度化的措施消除轉(zhuǎn)制成本，國家也難有足夠的能力來承擔(dān)如此巨額的養(yǎng)老金缺口。據(jù)說政府曾有“劃撥國有資產(chǎn)充實社?；稹币韵簟半[性債務(wù)”的設(shè)想，應(yīng)該不失為解決問題的途徑之一。

3、“做小”個人賬戶：職工未來養(yǎng)老金會否“縮水”?

新《決定》中，提出了調(diào)整養(yǎng)老金個人賬戶的規(guī)模，規(guī)定從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶，換言之，新規(guī)定不但要求把養(yǎng)老金個人賬戶“做實”，還要求把個人賬戶“做小”。

個人賬戶一旦“做小”，職工未來養(yǎng)老金水平會下降嗎?毫無疑問，“做小”，必然導(dǎo)致個人賬戶積累額的下降，以此計算的個人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額也將隨之降低，不過“做小”的同時也降低了“做實”的難度，為下一步做實個人賬戶打下良好基礎(chǔ)。但是，改革后的養(yǎng)老金發(fā)放結(jié)構(gòu)，對于不同時期參加工作的“老人”、“中人”、“新人”還是會有不同的影響的：

“老人”在養(yǎng)老體制改革之前已經(jīng)退休，他們本來就沒有個人賬戶，只是按照退休前工資一定比例計發(fā)養(yǎng)老金，個人賬戶“做小”，對他們來說，應(yīng)該沒有什么影響。

“中人”的情況比較復(fù)雜，一部分“中人”改革前參加工作、改革后退休，因此他們的個人賬戶中的積累十分有限，養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金。由于過渡性養(yǎng)老金是由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府“按照待遇水平合理銜接、新老政策平穩(wěn)過渡的原則，在認(rèn)真測算的基礎(chǔ)上，制定具體的過渡辦法，”因此，這部分“中人”養(yǎng)老金水平的高低，不能不受到過渡性養(yǎng)老金水平高低的影響。

[ 2006年9月7日 ]編輯整理: [ 中國保險網(wǎng) ] 作者：主持人：陳功 來源：《社會保障制度》2006年第08期