建立起適應(yīng)我國(guó)社會(huì)保障要求的穩(wěn)定、可靠的社會(huì)保障資金籌集機(jī)制，確保社會(huì)保障資金隨著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，是完善我國(guó)社會(huì)保障體系的重要一環(huán)。

一、我國(guó)社會(huì)保障制度面臨的困難和挑戰(zhàn)

我國(guó)的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等幾個(gè)方面。其中社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障制度的核心部分，被稱作勞動(dòng)者的“安全網(wǎng)”、收入分配的“調(diào)節(jié)器”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“減震器”。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展，社會(huì)保障制度改革的全面推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)保障體系基本形成。截至2005年底，全國(guó)城鎮(zhèn)有1.74億人參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，1.06億人參加了失業(yè)保險(xiǎn)，1.37億人參加了醫(yī)療保險(xiǎn)，8390萬(wàn)職工參加了工傷保險(xiǎn)，5389萬(wàn)人參加了生育保險(xiǎn)。
但是，我國(guó)社會(huì)保障制度在積極推進(jìn)、逐步規(guī)范、不斷發(fā)展的過(guò)程中，也面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。問(wèn)題主要包括：一是人口老齡化。目前我國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾殉^(guò)10％，按國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，已進(jìn)入老齡化社會(huì)。預(yù)計(jì)到本世紀(jì)30年代，我國(guó)老齡化將達(dá)到高峰，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)將大幅增加，醫(yī)療費(fèi)用也隨之大大增加。二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化。未來(lái)十幾年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將以每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，由此帶來(lái)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題以及大量青壯年農(nóng)民進(jìn)入城市后農(nóng)村老弱人群的基本保障問(wèn)題。三是社保參保面小問(wèn)題。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面僅限于城鎮(zhèn)、工礦區(qū)，廣大農(nóng)民及農(nóng)民工仍然依靠自我保障。四是社保資金缺口大。這是最關(guān)鍵、最突出的問(wèn)題。目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)出現(xiàn)支付危機(jī)。1997年全國(guó)有5個(gè)地區(qū)出現(xiàn)收不抵支，1998年擴(kuò)大到21個(gè)，1999年又達(dá)到25個(gè)。1998年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付缺口為100多億元，2002年擴(kuò)大到500多億元，預(yù)計(jì)到2010年將達(dá)到1000多億元。因此，應(yīng)從完善社會(huì)保障資金的籌集方式入手，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障體系，提高整體社會(huì)保障水平。開(kāi)征社會(huì)保障稅，以此代替目前以費(fèi)的形式籌集社會(huì)保障資金，應(yīng)是最好的選擇。

二、以費(fèi)的方式籌集社會(huì)保障資金有明顯缺陷

費(fèi)盡管也是政府組織收入的重要形式，但由于自身屬性的原因，與稅相比具有明顯缺陷。目前以費(fèi)的形式籌集社保資金，存在以下弊端。
1．強(qiáng)制性弱，覆蓋面小。由于以費(fèi)的形式籌集資金不具有強(qiáng)制性，因此社保費(fèi)繳納采用了動(dòng)員參保形式，導(dǎo)致大多數(shù)省市社會(huì)保險(xiǎn)只覆蓋國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)覆蓋面很小。即使是已參保的企業(yè)，繳費(fèi)人數(shù)與實(shí)際人數(shù)也有很大的差別。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，截至2005年底，全國(guó)城鎮(zhèn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的有1.74億人，僅占城鎮(zhèn)人口的30％左右，占勞動(dòng)力人口的20％左右，覆蓋率不到世界平均水平的一半。不止如此，2001年以來(lái)，在覆蓋的城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)職工中，參保人數(shù)平均增速為4.04％，已經(jīng)低于離退休職工人數(shù)6.64％的平均增速。
2．政策不統(tǒng)一，企業(yè)負(fù)擔(dān)懸殊。由于費(fèi)不具有固定性特點(diǎn)，目前各省、地市、甚至各縣市的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一、費(fèi)率不統(tǒng)一，分別按照各自對(duì)政策的掌握和地方財(cái)力情況來(lái)確定各險(xiǎn)種的繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率，造成不同地區(qū)間企業(yè)的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)懸殊，制約了企業(yè)發(fā)展的平等競(jìng)爭(zhēng)條件和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。
3．統(tǒng)籌層次低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。由于收費(fèi)是各地自行定政策，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)高層次統(tǒng)籌。目前除福建、陜西等少數(shù)?。ㄊ校?shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌外，其余地區(qū)大都以市縣級(jí)統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次低，造成社會(huì)保險(xiǎn)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、基金調(diào)劑功能弱。
4．收支缺口大，支撐能力弱。以費(fèi)的形式征收社保費(fèi)，不可避免地導(dǎo)致征收缺乏剛性，執(zhí)法很難到位，從而加劇社保資金缺口。從五項(xiàng)保險(xiǎn)基金收支情況看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的問(wèn)題最為突出。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，全國(guó)范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬金額累計(jì)已達(dá)7400億元，而且每年還以1000多億元的速度增加。
5．征繳手段少，征繳效率低。《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》對(duì)征收依據(jù)和執(zhí)法依據(jù)都缺乏應(yīng)有的剛性，如遇到拒繳、少繳或拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，征收部門難以采取扣款、罰款和保全等強(qiáng)制措施，執(zhí)法很難到位。社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收時(shí)，由于條例沒(méi)有賦予地稅部門相應(yīng)的管理權(quán)和措施，給征管造成很大困難。

三、籌集社會(huì)保障資金由費(fèi)改稅的必要性和可行性

要完善中國(guó)特色的社會(huì)保障制度，有必要盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資金籌集方式由費(fèi)改為稅。
1．開(kāi)征社會(huì)保障稅可以廣開(kāi)稅源。社會(huì)保障“費(fèi)改稅”后，將徹底改變現(xiàn)在自愿參?；蛘邉?dòng)員參保的做法，可以依法強(qiáng)制覆蓋全部企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體戶及其職工個(gè)人以及其他納稅人，從而大大增加社會(huì)保障基金的來(lái)源，更好地籌措社會(huì)保險(xiǎn)基金。
2．開(kāi)征社會(huì)保障稅可以強(qiáng)化征管。稅與費(fèi)由于二者的本質(zhì)不同，稅更具有強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和公正性，從而可以保證社?；鸬幕I集。如果國(guó)家通過(guò)立法改社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為社會(huì)保障稅，將從根本上確定社保稅的稅收本質(zhì)和特性，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)《稅收征管法》的規(guī)定，確保社會(huì)保障稅及時(shí)、足額入庫(kù)。
3．開(kāi)征社會(huì)保障稅可以保證社?；鹨?guī)范管理和安全。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅后，可以形成稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，社保部門發(fā)放，財(cái)政部門管理，審計(jì)部門監(jiān)督的管理模式，實(shí)行徹底的收支兩條線管理，確保社?；鸢踩?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoanli/2033739/">社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也可以集中人力、精力做好社會(huì)保障的資金發(fā)放，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。
4．開(kāi)征社會(huì)保障稅可以方便納稅人。稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理的專業(yè)化和信息化程度高，擁有完備的征管和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅后，由稅務(wù)機(jī)關(guān)一家征收，可以各稅統(tǒng)管，相對(duì)于現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)兩個(gè)部門征收的辦法，征稅的管理成本將大大降低，納稅人也由面對(duì)兩個(gè)征管部門改為只面對(duì)一個(gè)征管部門，大大減輕負(fù)擔(dān)。
5．開(kāi)征社會(huì)保障稅可以較好地與國(guó)際籌資方式接軌。開(kāi)征社會(huì)保障稅是世界通行的做法。我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅符合國(guó)際主流和發(fā)展方向，能夠適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)際慣例接軌的需要，消除外商投資企業(yè)對(duì)我國(guó)當(dāng)前依靠行政手段征集社會(huì)保障基金造成的誤解和糾紛，妥善解決這些企業(yè)里中方職工的社會(huì)保障權(quán)益問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放。
我國(guó)目前已經(jīng)具備了開(kāi)征社會(huì)保障稅的基本條件，盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅是可行的。
1．開(kāi)征社會(huì)保障稅已形成社會(huì)共識(shí)。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，是我國(guó)進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。近幾年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的政策和征繳弊端日益顯現(xiàn)，社會(huì)各界開(kāi)征社會(huì)保障稅的呼聲高漲。全國(guó)人大代表和政協(xié)委員對(duì)此十分關(guān)注，多次建議開(kāi)征社會(huì)保障稅。學(xué)術(shù)理論界對(duì)開(kāi)征社會(huì)保障稅進(jìn)行了許多有益的探索，有的甚至提出了具體方案。這些研究和探索為我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅奠定了社會(huì)基礎(chǔ)，開(kāi)征社會(huì)保障稅的社會(huì)條件已日趨成熟。
2．開(kāi)征社會(huì)保障稅已具備經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及城鄉(xiāng)居民收入水平有了較大幅度的提高。據(jù)估算，2005年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入已達(dá)12500元，同時(shí)國(guó)有企業(yè)已基本實(shí)現(xiàn)脫困目標(biāo)，私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景廣闊。這表明我國(guó)已經(jīng)具有開(kāi)征社會(huì)保障稅的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國(guó)的企業(yè)單位和職工個(gè)人具有了相應(yīng)的承受能力。
3．開(kāi)征社會(huì)保障稅已具備征收基礎(chǔ)。我國(guó)的稅收征管觸角伸向社會(huì)各個(gè)角落，稅收征收機(jī)構(gòu)布點(diǎn)廣泛，組織體系完善，征收網(wǎng)絡(luò)健全。目前，全國(guó)已經(jīng)有19個(gè)省區(qū)市的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部或部分由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，積累了較豐富的征收管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅奠定了良好的征收基礎(chǔ)。全國(guó)19個(gè)省區(qū)市稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)踐證明，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保障資金具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在：征收力度大，征繳率高，征收成本較低，減輕了繳費(fèi)人的負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了對(duì)繳費(fèi)人的服務(wù)。
4．開(kāi)征社會(huì)保障稅有許多可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，全球140多個(gè)國(guó)家開(kāi)征了社會(huì)保障稅，作為國(guó)家社會(huì)保障體系中重要的資金籌措手段，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家一般占到稅收總收入的30％以上，其中在德國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)已成為第一大稅種。這些國(guó)家征收社會(huì)保障稅的成功運(yùn)行模式為我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅提供了大量可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

四、開(kāi)征社會(huì)保障稅的相關(guān)配套措施

1．盡快出臺(tái)《社會(huì)保障法》?！渡鐣?huì)保障法》是規(guī)范社會(huì)保障的基本法律依據(jù)，可以明確社會(huì)保障各主體權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，把社會(huì)保障的基金籌集、托管運(yùn)營(yíng)、發(fā)放范圍、監(jiān)督管理等明文規(guī)定于法律，使我國(guó)的社會(huì)保障體系規(guī)范化運(yùn)行。同時(shí)《社會(huì)保障法》也是開(kāi)征社會(huì)保障稅的基本法律依據(jù)。
2．相應(yīng)調(diào)整其他稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。社會(huì)保障稅與企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的稅負(fù)水平，要同時(shí)設(shè)計(jì)，其總體稅負(fù)的確定要考慮企業(yè)和個(gè)人的承受能力。同時(shí)，要抑制其他不合理收費(fèi)項(xiàng)目，降低各種合理性收費(fèi)的負(fù)擔(dān)水平。
3．合理規(guī)定稅前扣除政策。對(duì)單位和個(gè)人繳納的社會(huì)保障稅，應(yīng)允許在所得稅前扣除。為配合多層次社會(huì)保障體制的建立，鼓勵(lì)企事業(yè)單位為職工設(shè)立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位為職工繳納的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)允許稅前適當(dāng)扣除。
4．拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集渠道。開(kāi)征社會(huì)保障稅后，社會(huì)保障資金有了穩(wěn)定增長(zhǎng)的主要來(lái)源。但由于我國(guó)新的社會(huì)保障制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，沒(méi)有形成社會(huì)保障的資金積累。目前，國(guó)家需要承擔(dān)的離退休職工和失業(yè)人員的社會(huì)保障支出越來(lái)越大，新開(kāi)征的社會(huì)保障稅短時(shí)期難以滿足歷史形成的支出高峰的需要，需要開(kāi)辟更多的籌資渠道，增強(qiáng)社會(huì)保障資金的支付能力。如發(fā)行社會(huì)保障債券，應(yīng)付支付高峰期；發(fā)行社會(huì)保障彩票；加快其他“費(fèi)改稅”的步伐，提高財(cái)政收入占GDP比重，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政實(shí)力，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以滿足社會(huì)保障支出需要。
5．明確和強(qiáng)化社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)職責(zé)。開(kāi)征社會(huì)保障稅后，并不意味著現(xiàn)行負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員需要分流和安置。隨著參保人數(shù)不斷增加，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶逐步做實(shí)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理個(gè)人賬戶、發(fā)放社會(huì)保障金的任務(wù)將越來(lái)越重，需要為參保人所做的服務(wù)工作也越來(lái)越多。因此，可以通過(guò)明確和強(qiáng)化社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理、服務(wù)職能，賦予社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)穆氊?zé)，管好個(gè)人賬戶，做好養(yǎng)老金等社會(huì)保障金的發(fā)放工作。

2006-12-06 來(lái)源：中國(guó)稅網(wǎng)-中國(guó)稅務(wù)報(bào) 張磊作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局所得稅管理司