10月8日在京召開的中央十六屆六中全會(huì)提出，到2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系要基本建立。那么，我國目前社保的基本情況是什么？需要如何改革以及改革的難點(diǎn)何在？就這些問題，記者日前專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院院長郝演蘇教授、社會(huì)保障系主任禇福靈教授。

農(nóng)村保障覆蓋面低間接拉大城鄉(xiāng)收入差距

新京報(bào)：中央十六屆六中全會(huì)提出，到2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立。提出這個(gè)目標(biāo)的背景主要有哪些？

禇福靈：就我來看，六中全會(huì)關(guān)于社會(huì)保障這塊提出了幾大目標(biāo)，比如充分就業(yè)，基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。這些目標(biāo)的提出與我國當(dāng)前的社會(huì)保障面比較窄，尤其是對(duì)那些弱勢群體的保障空白都有很大關(guān)系。另外，與當(dāng)前的收入差距擴(kuò)大也有很大關(guān)系。全會(huì)提出了建立和諧社會(huì)，而和諧社會(huì)的關(guān)鍵是需要化解風(fēng)險(xiǎn)，化解風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要制度就是社會(huì)保障。

郝演蘇：中國社科院有個(gè)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民的收入差距是1：3.3，如果考慮到福利、社會(huì)保障，則要擴(kuò)大為五到六倍，差距是相當(dāng)大的。

新京報(bào)：那么，中國目前社保的覆蓋面具體有多大的比例？

禇福靈：我國基本的社會(huì)保險(xiǎn)主要由養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)以及生育保險(xiǎn)這五個(gè)險(xiǎn)種構(gòu)成。就目前的覆蓋面來看，各個(gè)險(xiǎn)種之間也有很大的差距，并且由于每個(gè)具體的險(xiǎn)種在保障制度上也不是統(tǒng)一的，而是分為好幾個(gè)層次。

以養(yǎng)老為例，社保的養(yǎng)老參保人員為1.5億人，城鎮(zhèn)從業(yè)人員按3億人來算的話，覆蓋率大概為50%；醫(yī)療的參保人員大概在1.2億人，覆蓋率為40%左右。生育、失業(yè)等參保人員大都在1億人左右，尤其是工傷，參保人員只有七八千萬人。上述所說的主要是指城鎮(zhèn)的情況。如果考慮到全國的9億從業(yè)人員，參保人數(shù)最多的養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋比例則不到20%.再進(jìn)一步，把這個(gè)數(shù)字放到全國的13億人口來算的話，也就10%多一點(diǎn)。

新京報(bào)：農(nóng)村的情況又如何呢？

禇福靈：農(nóng)村現(xiàn)在主要有兩個(gè)社保，即養(yǎng)老和合作醫(yī)療。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)也是有制度規(guī)定的，按照這個(gè)規(guī)定，在1993年，民政部門出臺(tái)了一個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定。但農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展非常緩慢，從1993年到2003年，在我印象中人口覆蓋也就幾千萬，而農(nóng)村的從業(yè)人員就有六七億人。

郝演蘇：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是有條件的，而不是強(qiáng)制的。不像城鎮(zhèn)是有合同，是強(qiáng)制的。有條件的，不是強(qiáng)制的，就沒有約束啊，這幾千萬與幾億農(nóng)民的基數(shù)相比顯得太少了。

擴(kuò)大社保覆蓋面難在靈活就業(yè)人口增多

新京報(bào)：要實(shí)現(xiàn)2020年的目標(biāo)，必然要擴(kuò)大覆蓋面，困難主要有哪些？

禇福靈：就城鎮(zhèn)這塊，現(xiàn)在的靈活就業(yè)人口越來越多。在2.5億至3億的城鎮(zhèn)職工中，屬于正規(guī)就業(yè)的人員已經(jīng)由以前的1.5億人下降到現(xiàn)在的1.1億人。一般而言，正規(guī)就業(yè)人員收入比較穩(wěn)定，而非正規(guī)的或者是所謂的靈活就業(yè)人口，收入不太穩(wěn)定，可能今天在這干，明天又在那干。如何把這些人納入到社保體系是難題之一。

另外的一個(gè)難點(diǎn)就是農(nóng)村保障這塊。先說農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行的是積累制，沒有共濟(jì)金。城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)有共濟(jì)金，也就是統(tǒng)籌基金。這是兩個(gè)完全不同的模式，一個(gè)是完全的積累制，另外的一個(gè)是統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合。有一些地區(qū)也在搞農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老試點(diǎn)，但因?yàn)閷?shí)行的是積累制，完全靠個(gè)人繳費(fèi)，最后農(nóng)民能夠領(lǐng)到的錢非常的少。有一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，參保人員只能領(lǐng)到兩塊錢，結(jié)果搞的很不成功。

再談一下農(nóng)村合作醫(yī)療。其實(shí)，合作醫(yī)療的歷史是很早的了。新中國成立以后的一段時(shí)間，覆蓋面很高，多少都有保障，還被評(píng)為世界衛(wèi)生醫(yī)療的典范。后來的醫(yī)療改革就忽略鄉(xiāng)村了，城市的醫(yī)療體制改革是在1998年，開始建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。但是農(nóng)村沒有再提，財(cái)政投入欠缺。保障的對(duì)象應(yīng)該是弱勢群體，而弱勢群體重點(diǎn)在農(nóng)村，但現(xiàn)在農(nóng)村恰恰變成了改革的空白地帶。

養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行全國統(tǒng)籌

新京報(bào)：那么該如何解決擴(kuò)大社保覆蓋面這一難題？

禇福靈：不太穩(wěn)定的人群是個(gè)難點(diǎn)，可以說世界各國都存在這個(gè)問題。幾天前德國的一個(gè)專家，在中德醫(yī)療保障體制改革座談會(huì)上，也講到就業(yè)多元化和靈活化的問題。由于這類人員工作單位不穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)建立起適應(yīng)他們特點(diǎn)的社保制度。該類人員的社會(huì)保障制度應(yīng)該與職工保險(xiǎn)有區(qū)別，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，我的想法是，采取“一卡通”的辦法?，F(xiàn)在的電子化很發(fā)達(dá)了，你到哪個(gè)單位上班，即便只上1個(gè)月時(shí)間，就可以通過“養(yǎng)老卡”只上1個(gè)月的保險(xiǎn)，并且可以走到哪就將這筆養(yǎng)老金帶到哪。

郝演蘇：這種方式面臨的最大問題是，我國是地方統(tǒng)籌，而不是全國統(tǒng)籌。比如從北京到深圳，這個(gè)卡就被作廢了?？绲貐^(qū)化轉(zhuǎn)面臨著巨大的考驗(yàn)，這個(gè)涉及地方政府的利益，現(xiàn)在地方政府都不愿意自己轄區(qū)內(nèi)的錢跑到別處，都愿意自己收自己管。相互流動(dòng)也有矛盾，越貧窮的地方越會(huì)往富裕的地方流動(dòng)，所以窮地方的錢可能會(huì)全被帶跑了。地方政府利益的協(xié)調(diào)是個(gè)大問題。

禇福靈：建立以個(gè)人積累為主的，可攜帶的，一卡通的保障方式，這需要從制度層面入手?，F(xiàn)在個(gè)人賬戶光轉(zhuǎn)個(gè)人交納的，不讓你把統(tǒng)籌賬戶資金拿走。目前這個(gè)問題在學(xué)術(shù)界爭議很大，說到底最根本的還是到底是需要保障職工的利益還是地方政府利益的問題。其實(shí)，如果打破分灶吃飯的財(cái)政利益，統(tǒng)籌基金都成可攜帶的話，那么好多問題就可以迎刃而解，不用爭論。因?yàn)椴还苣闶窃诒本┦薪坏倪€是哪個(gè)地方交的，最后都?xì)w到了中央的賬戶上，你走到哪里就帶到哪里，這就是一卡通的保障模式，也是以個(gè)人為單元的保障模式。

醫(yī)療保障改革應(yīng)比養(yǎng)老保險(xiǎn)改革超前

新京報(bào)：除此之外，還有其他需要改革的地方嗎？

郝演蘇：當(dāng)前，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行的是另外的社保制度，并沒有納入普通職工的保障體系。作為社保的方案設(shè)計(jì)者，他們并不在這個(gè)系統(tǒng)之中。這樣在設(shè)計(jì)方案時(shí)，可能是事不關(guān)己，高高掛起。國家的政府機(jī)關(guān)、公務(wù)員是否要介入這個(gè)系統(tǒng)是至關(guān)重要的。應(yīng)該把所有人的利益都放到一起，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位也應(yīng)該進(jìn)入到這個(gè)系統(tǒng)。官和民應(yīng)該在同一個(gè)體系下，這樣方案設(shè)計(jì)者的思考點(diǎn)和關(guān)切度也就會(huì)不一樣。事業(yè)單位等可以高標(biāo)準(zhǔn)，但一定要在同一個(gè)體系之內(nèi)。

新京報(bào)：就你來看，下一步社保的改革動(dòng)向會(huì)是怎樣的？

禇福靈：根據(jù)中央的精神，離退休制度將逐步納入城鎮(zhèn)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之內(nèi)。國家機(jī)關(guān)不再實(shí)行離退休制度，也要實(shí)行繳費(fèi)制，這個(gè)是大勢所趨，只是條件成熟不成熟的問題。國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員都涵蓋在職工的范疇。下一步的改革，就是都納入到保險(xiǎn)之中。

除此之外，我還想談一下醫(yī)療保障的問題，發(fā)改委等十幾個(gè)部委都在組織醫(yī)療保障的改革。覆蓋全民的保障體系，很大一塊就是醫(yī)療保障。當(dāng)前，大部分事業(yè)單位、國家機(jī)關(guān)是公費(fèi)醫(yī)療，這種制度不用繳費(fèi)，報(bào)80%左右。按照規(guī)定，醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)該包括事業(yè)單位國家機(jī)關(guān)，但基本上并沒有推行。寧夏好像正在試點(diǎn)，這意味著國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)統(tǒng)實(shí)行城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是，公務(wù)員有補(bǔ)充醫(yī)療的規(guī)定。還有一個(gè)就是保障幅度的不同，他們的保障水平要高，有相應(yīng)的補(bǔ)充保障。

我認(rèn)為，醫(yī)療應(yīng)比養(yǎng)老超前，醫(yī)療先納入統(tǒng)一的體系，然后是養(yǎng)老。醫(yī)療保障還有一個(gè)目標(biāo)，由勞動(dòng)者的醫(yī)療保障逐步擴(kuò)展到全民的醫(yī)療保障。這是全民保障體系的一個(gè)主體，醫(yī)療保障改革更加緊迫。

社?；鹦栌瑟?dú)立機(jī)構(gòu)來監(jiān)管

新京報(bào)：最近關(guān)于社?；疬\(yùn)用方面的新聞也很多，目前在這方面是如何規(guī)定的？

禇福靈：現(xiàn)有的辦法，從模式上來看，是收支兩條線，財(cái)政專戶管理，這主要是針對(duì)法定范圍以內(nèi)營運(yùn)中的社?；?，不包括全國社?；鹄硎聲?huì)的基金?？傮w來說，就是專戶儲(chǔ)存，財(cái)政監(jiān)管，按說，這個(gè)制度設(shè)計(jì)是比較完善的。大概在1997年以前，是由勞動(dòng)部門自己管錢和賬，并提取管理費(fèi)，當(dāng)時(shí)有挪用的。后來改革了，勞動(dòng)部門的管理費(fèi)由財(cái)政專門撥款。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收多少，就上繳多少，不允許截留及提取管理費(fèi)?；鹜顿Y的政策是只允許存在四大國有銀行，不包括其他商業(yè)銀行，并且只允許買國債和現(xiàn)金存款(補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道要寬泛一些)。

新京報(bào)：制度上不存在問題，那么問題主要出在哪里？

禇福靈：從制度上看應(yīng)該是完善的，但在執(zhí)行上有問題。這主要是監(jiān)管問題。目前的監(jiān)管是，第一，財(cái)政部門有專人來監(jiān)管；第二，勞動(dòng)部門有專門的基金管理處來監(jiān)管；第三，審計(jì)每年都在查賬。還有一個(gè)是公報(bào)，勞動(dòng)保障部每年都有基金公報(bào)，收支都列在上面。地方勞動(dòng)部門也有公報(bào)。但是說到底，都是自己監(jiān)督自己，這些部門沒有獨(dú)立性。應(yīng)該有一個(gè)獨(dú)立的、有實(shí)權(quán)的、有資質(zhì)的部門來監(jiān)督。一個(gè)基金處的處長自己管理幾億或幾十億的基金，自己都會(huì)犯怵。如何去管理也是難題，我想管理也需要好的辦法?，F(xiàn)在機(jī)構(gòu)之間缺乏制約性，沒有明確的規(guī)定。

郝演蘇：這就是通常所說的既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的關(guān)系。應(yīng)該有一個(gè)常設(shè)的機(jī)構(gòu)，獨(dú)立來監(jiān)管。而勞動(dòng)部門定位是運(yùn)作機(jī)構(gòu)。監(jiān)管與運(yùn)作應(yīng)該分開。

新京報(bào)：按規(guī)定，這部分基金只允許購買國債，雖然安全了，但收益方面也是壓力？

禇福靈：保值增值問題與安全性相矛盾，利率也就2點(diǎn)多，盡管法定基金不交利息稅。我們的基金分兩部分，一是統(tǒng)籌基金，一是個(gè)人賬戶基金。中央要求，要做實(shí)個(gè)人賬戶，根據(jù)遼寧、吉林、黑龍江的試點(diǎn)，如果做實(shí)之后，基金的錢會(huì)更多了。初步估計(jì)全國每年個(gè)人賬戶基金要積累1500億元或更多，幾年之后就會(huì)增到上萬億元。做實(shí)之后，這個(gè)錢是有的，實(shí)實(shí)在在的，存在銀行或其他的機(jī)構(gòu)，這個(gè)基金監(jiān)管會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn)。如何保值增值問題，安全高效問題，會(huì)更加嚴(yán)峻。現(xiàn)在有這么一個(gè)探索，在個(gè)人賬戶做實(shí)之后，基金如何投更是難題。范圍需要擴(kuò)大，不可能只允許買國債了。投向哪些方面，又涉及外部的資本市場完善問題。

儲(chǔ)備基金運(yùn)用試點(diǎn)應(yīng)該有量化指標(biāo)

新京報(bào)：現(xiàn)在有這么一個(gè)提法，減少管理機(jī)構(gòu)和層級(jí)，集中管理，這個(gè)辦法是否可行？

禇福靈：其實(shí)這個(gè)問題的最好解決辦法就是提高基金統(tǒng)籌級(jí)別。目前只養(yǎng)老這塊，是19個(gè)單位省級(jí)統(tǒng)籌，醫(yī)療還沒有。以后大的發(fā)展趨勢，各個(gè)險(xiǎn)種都要過渡到省級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌級(jí)別越高，越利于基金的監(jiān)管。如果基本養(yǎng)老金能夠達(dá)到全國統(tǒng)籌，就能解決許多問題。

新京報(bào)：我們國家以前對(duì)老職工在社保上的欠賬很多，如何用好作為儲(chǔ)備基金的全國社保基金理事會(huì)管理的這部分基金呢？

禇福靈：現(xiàn)在各地都想爭取社?；鸬脑圏c(diǎn)，一試點(diǎn)，就有錢了，最少的也有幾十個(gè)億。但基金試點(diǎn)應(yīng)該建立一個(gè)量化指標(biāo)，而不能看誰在會(huì)上鬧的很，就給誰。應(yīng)該先由地方政府拿錢，地方不夠，再動(dòng)這部分基金。

2007年01月24日(記者張廣明 桂衍民)來源：新京報(bào)