考慮到社會保險是準公共物品，具有追求社會公平與安全的價值取向，結(jié)合我國建立社會保險制度的實踐經(jīng)驗，我國社會保險基金管理宜繼續(xù)采用政府主導模式。
可以采用監(jiān)管和營運分離的模式，把嚴格的監(jiān)督和有效的操作有機結(jié)合起來，將社會保險基金增值的任務交給專業(yè)的投資機構(gòu)，行政部門則以監(jiān)督者與委托人的身份進行監(jiān)督和管理。
社會保險基金關系到廣大人民群眾的切身利益,合理設計社會保險基金管理模式，確保社會保險基金安全高效運作，是建設和諧社會的重要保證。作為一個發(fā)展中國家，我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,社會保險基金管理制度的設計應綜合考慮政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境，應在弄清社會保險基金的性質(zhì)及其目標的前提下，立足我國國情，借鑒國外經(jīng)驗，做出理性的選擇。

立足基本國情
采取政府主導模式

社會自治模式是在自治管理的歷史傳統(tǒng)基礎上自發(fā)形成，自然實現(xiàn)的，不可能靠政府的行政命令或單純法規(guī)條文的實施而生成。我國缺乏自治的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實環(huán)境，人們參政議政、自治管理的意識還不夠強，也鮮有自治管理的成功經(jīng)驗，社會自治模式不適合我國的國情。
市場主導模式下，私營基金風險大，浪費大，管理成本上升，缺少社會連帶和共濟，使其社會保險的屬性大為遜色。而且智利新養(yǎng)老金制度的改革有其特殊的歷史和社會背景，難以為其他國家效仿。
政府主導模式的國家，從20世紀90年代起，為應對人口老齡化、經(jīng)濟全球化和就業(yè)方式多樣化的挑戰(zhàn)，開始對社會保險制度進行不同程度的改革，更多地引入了市場化機制，以處理好政府與市場的關系，減輕財政負擔，但是政府仍然在社會保險中起主導作用。考慮到社會保險是準公共物品，具有追求社會公平與安全的價值取向，結(jié)合我國建立社會保險制度的實踐經(jīng)驗，我國社會保險基金管理宜繼續(xù)采用政府主導模式。

著眼效率成本
完善基金管理體制

如前所述，根據(jù)委托代理理論，專業(yè)化分工符合現(xiàn)代經(jīng)濟的原則，是保證資金安全、提高管理效率的必然之路。社會保險基金管理的國際經(jīng)驗也表明，在政府主導模式的國家，社會保險基金基本都采取了分工和專業(yè)化的管理體制和運行機制。如英國、美國、加拿大等國家都是稅務部門征收、財政部門負責資金管理、社保部門或非營利性的社會公共服務機構(gòu)負責資金支付。我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型期，社會保險基金制度的完善還有很長的路要走，單一的部門管理由于經(jīng)驗不足等原因容易出現(xiàn)問題，而實踐中各個部門已形成了各自的專業(yè)化優(yōu)勢，如稅務部門在征收方面的優(yōu)勢、投資管理機構(gòu)在投資運營方面的優(yōu)勢等。因此，我國的社會保險基金管理模式設計，應充分利用各部門的專業(yè)化優(yōu)勢，建立相互配合、相互制約的分工合作機制，以保證信息的有效傳遞和信息對稱，提高管理效率。

發(fā)揮財政職能
納入政府預算管理

在市場經(jīng)濟條件下，公共財政具有收入分配、資源配置、宏觀調(diào)控三大職能。社會保險基金的籌集和使用具有明顯的財政效應，將其納入政府預算，有利于政府財政職能的完整和有效發(fā)揮。首先，社會保險基金具有收入分配效應。政府利用興辦保險的方式把就業(yè)者的部分收入轉(zhuǎn)移給退休、失業(yè)、傷病、喪失勞動能力的人，有利于縮小居民收入差距，協(xié)調(diào)各分配主體間的物質(zhì)利益關系；其次，社會保險基金具有資源配置效應。社會保險資金的籌集和分配是勞動力資源合理配置的重要保障機制，并因此間接地促進物力和財力的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營和資源配置的高效率；最后，社會保險基金具有宏觀調(diào)控效應。目前我國社會保險基金的收支總規(guī)模已超過2萬億元。國家可以通過調(diào)整繳費的范圍、比率來調(diào)節(jié)個人收入，通過調(diào)整社會保險待遇的標準來調(diào)節(jié)國民的收入水平，進而調(diào)整社會需求總量，改善國民經(jīng)濟運行。
從國際經(jīng)驗來看，社會保險實行社會自治模式、市場主導模式的國家，社會保險基金是全體社會保險受益的財產(chǎn)，不須將其納入政府預算。但在采取政府主導模式國家，除實行個人儲蓄制的新加坡外，都將社會保險基金納入政府總預算或在政府預算中單獨體現(xiàn)。
我國社會保險基金納入政府預算的具體形式可以是復式預算。預算法規(guī)定“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”，預算法實施條例規(guī)定復式預算“分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算”。目前我國實行國有資本經(jīng)營預算的方案已經(jīng)國務院原則通過，中央本級2007年開始試編國有資本經(jīng)營收支預算。在編制完整的社會保障預算條件成熟之前，可以先就社會保險部分編制社會保險預算，借鑒日本的經(jīng)驗，將社會保險基金預算作為復式預算的一部分。

強化激勵約束
建立績效考評機制

政府部門作為社會保險基金的管理者，難以用經(jīng)濟利益去激勵工作績效，這是由行政部門的性質(zhì)決定的。為實現(xiàn)委托代理機制中的激勵相容，需要合理設計政府部門的績效考評機制，建立符合中國國情的考核標準，推進基金管理績效評估的制度化、法制化。
從社會保險基金的管理目標出發(fā)，設計基金管理部門的績效評估機制應關注以下幾個要素：一是評估主體，即誰來評。社會保險基金的管理績效應有多元化的評估主體、包括上級部門、專業(yè)組織和受益人等，特別是受益人作為基金管理的直接利益方，應成為評估主體之一；二是評估內(nèi)容。應從社會保險基金管理的目標出發(fā)，靈活設計績效評估的指標體系，確定具體、合理、便于操作和測評的評估指標；三是評估方式。為保證評估結(jié)果的科學性，可以采用多種評估方式，內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，公開評估與封閉評估相結(jié)合，公民評估與專業(yè)組織評估相結(jié)合等；四是評估結(jié)果。評估結(jié)果的運用是社會保險基金管理中實現(xiàn)激勵相容的關鍵，為此，評估結(jié)果要與政府部門的績效預算管理相結(jié)合，與領導人員、直接責任人員任用獎懲相結(jié)合。

促進基金增值
委托專業(yè)機構(gòu)運營

目前國際上社會保險基金營運的管理模式主要有兩種：一種是由政府部門直接負責社會保險基金的營運管理，如美國和新加坡。這種模式管理簡單，政策執(zhí)行靈活，但收益率低，缺乏透明度。另一種較普遍的模式是由民營的基金管理公司負責社會保險基金的營運管理，政府不直接干預，只加強監(jiān)管。這種模式收益高、透明度強，但風險也相對較大。
從激勵因素考慮，社會保險基金的增值適宜用經(jīng)濟績效進行考核，而有效的經(jīng)濟利益激勵和約束只有在經(jīng)濟部門中才能實現(xiàn)。因此，可以采用監(jiān)管和營運分離的模式，把嚴格的監(jiān)督和有效的操作有機結(jié)合起來，將社會保險基金增值的任務交給專業(yè)的投資機構(gòu)，行政部門則以監(jiān)督者與委托人的身份進行監(jiān)督和管理。如由市場化的基金管理公司進行社會保險基金的投資運營，讓精通基金運行、保險精算、風險管理、財務核算等各種人才參與基金的管理和運作，提高投資收益，降低投資風險。擴大社會保險基金的投資渠道，遵循安全高效的原則，力避風險型投資并相應采取分散化、多元化的投資策略，以改變目前社會保險基金資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一、缺乏抵御通貨膨脹等不利因素影響的局面，在確?；鹉軌虬磿r支付的前提下，實現(xiàn)閑置資金最小化而投資收益最大化。

確保基金安全
健全基金監(jiān)督體系

從委托代理的理論考慮，社會保險基金的管理中存在著全體受益人委托給政府、政府委托給具體的政府部門兩重委托代理關系。從政府作為委托人的角度，除了要充分利用已有的政府監(jiān)督體系，如審計監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督外，更重要的是管理機制上的監(jiān)督制約機制。如前所述，要實行有效的分工和專業(yè)化合作，將社會保險基金納入政府預算，除有利于社會保險基金信息的有效傳遞外，社會保險基金預算和基金管理部門的部門預算可以結(jié)合起來，運用部門預算和績效預算的手段，促進相關部門加強對社會保險基金的管理。從全體受益人作為委托人的角度，要建立有利于受益人對社會保險基金進行有效監(jiān)督的機制，可建立一個由雇主和雇員代表組成的監(jiān)督委員會，由法律賦予一定的監(jiān)督職能和手段，如明確受益人發(fā)現(xiàn)問題的渠道、查處違規(guī)行為的啟動權(quán)等，對社會保險基金的管理、運行進行有效監(jiān)督。人大作為權(quán)力機構(gòu)，要行使對社會保險基金的監(jiān)督權(quán)，如批準社會保險基金預算、要求社會保險基金信息及時對社會公開披露，加大基金的監(jiān)管透明度，以保證基金的健康運行。

2007年11月12日 中國財經(jīng)報 許大華 劉磊(作者單位：財政部條法司）