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【導(dǎo)讀】:自從張元從醫(yī)院轉(zhuǎn)入社保部門工作之后，他再也不抱怨銀行服務(wù)質(zhì)量低，他說，在社保行業(yè)工作，知道社保經(jīng)辦機構(gòu)為參保人提供的服務(wù)比不上銀行的效率高。 在過去的10年時間里，中國已經(jīng)實現(xiàn)了社保的全覆蓋， ... [ “社保系統(tǒng)的改革都是被逼出來的，東部發(fā)達地區(qū)由于參保人和業(yè)務(wù)量的激增，社保經(jīng)辦機構(gòu)的壓力非常大，不改已經(jīng)難以適應(yīng)形勢的變化?！?]
自從張元從醫(yī)院轉(zhuǎn)入社保部門工作之后，他再也不抱怨銀行服務(wù)質(zhì)量低，他說，在社保行業(yè)工作，知道社保經(jīng)辦機構(gòu)為參保人提供的服務(wù)比不上銀行的效率高。
在過去的10年時間里，中國已經(jīng)實現(xiàn)了社保的全覆蓋，截至2012年，社會保障的覆蓋高達26.6億人次，成為世界上第一大社會保險制度。
然而，與社保覆蓋面突飛猛進相比，社保服務(wù)的質(zhì)量以及參保人的滿意度并沒有得到同步提升，“重投入，輕管理，重政策，輕服務(wù)”的問題逐漸暴露，究其原因，關(guān)鍵又卡在社保經(jīng)辦機構(gòu)的供給和服務(wù)能力上。
記者在過去一個多月對中國省級以下基層社保機構(gòu)官員的調(diào)查和走訪顯示，之所以供給和服務(wù)能力跟不上，病根又出在目前中國社保體制上——隸屬于行政部門，盡管經(jīng)辦機構(gòu)是一級法人，但實際上并沒有真正的法人獨立地位，進而導(dǎo)致政事不分。
一位社保系統(tǒng)資深人士對本報記者表示，社保機構(gòu)所面臨的這些痼疾，已經(jīng)不是向編辦要些編制、向財政要些資金等縫縫補補的措施能夠解決的，必須改革和優(yōu)化服務(wù)體制。
清華大學(xué)就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏在接受本報記者采訪時稱：按照國際慣例，凡是涉及60%以上居民和企業(yè)的管理及服務(wù)，即應(yīng)當依法建立獨立機構(gòu)、直接預(yù)算和隸屬行政第一把手。
另據(jù)本報記者了解，一些地區(qū)已經(jīng)在社保體制改革方面進行了探索，早在2007年，作為浙江省綜合配套改革試點區(qū)的嘉興市組建了市社會保障事務(wù)局，這一機構(gòu)為市政府直屬的參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。江蘇省無錫市也通過體制改革，整合資源，做強了社保機構(gòu)，同時推進了行政簡政放權(quán)的改革。
去年，廣東省信訪局聯(lián)合廣東省社科院組成聯(lián)合課題組對廣東的社保體制進行調(diào)研，并于近日向廣東省相關(guān)部門提交報告，建議成立直接隸屬于省政府、集中統(tǒng)一管理服務(wù)全省社保事務(wù)的廣東省社會保障服務(wù)事務(wù)局。
此外，本報記者獲悉，按照十八屆三中全會“健全社會保障經(jīng)辦管理體制，建立更加便民快捷的服務(wù)體系”精神，人社部已經(jīng)明確由全國社會保險事業(yè)管理中心牽頭，研究加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系。
“社保系統(tǒng)的改革都是被逼出來的，東部發(fā)達地區(qū)由于參保人和業(yè)務(wù)量的激增，社保經(jīng)辦機構(gòu)的壓力非常大，不改已經(jīng)難以適應(yīng)形勢的變化?！鄙鲜錾绫Ｏ到y(tǒng)資深人士說。
超負荷運轉(zhuǎn)中的脆弱
近年來城鄉(xiāng)一體化保障的快速推進，大量的農(nóng)村參保人進入制度，全國的經(jīng)辦機構(gòu)均處于超負荷運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。
人社部的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)辦機構(gòu)人均服務(wù)參保人次負荷比由2000年的2757∶1上升到2012年的9692∶1，明顯超出國際平均水平。在社保重鎮(zhèn)廣東，全省人均負荷比已經(jīng)高達21342∶1。
在社保局工作這么多年，沿海某省市級社保局長劉林親身經(jīng)歷了該市社保體系快速膨脹的全過程，參保人次從100多萬增加到了1000多萬。
“任務(wù)已經(jīng)翻了十倍而部門的‘三定’方案還是原來的，新農(nóng)合那么多人劃入編辦卻沒有給社保局增加專門的編制?！眲⒘终f。
不僅僅是參保數(shù)量，參保方式也發(fā)生了很大的變化——當年只需面對單位，如今卻有越來越多的參保人以個人身份參保。
社會保障經(jīng)辦機構(gòu)對參保人的承諾是“記錄一生，服務(wù)一生，保障一生”，如今參保人工作變動非常普遍，參保人的參保記錄都非常復(fù)雜，這些變化對于社保經(jīng)辦機構(gòu)提出了嚴峻挑戰(zhàn)。
每天早上一上班，某縣級市社保局局長王錚就會站在辦公室樓下維持秩序。
該縣社保局的辦公場所非常局促，一樓“大廳”只有幾十平方米，前來辦事的參保人不得不在馬路上邊排隊，有時排隊的人流長達百余米，場面堪比春運買火車票。
超負荷運轉(zhuǎn)的結(jié)果是社保經(jīng)辦過程中出現(xiàn)了風險防控能力減弱，維持任務(wù)數(shù)量的粗放式管理態(tài)勢，不利于保障基金安全和提高參保人的滿意度。
劉林說：“現(xiàn)在社保所有的矛盾都緣于體制，政府想把所有的都包辦起來，但又不可能給我們那么多的編制和資源，導(dǎo)致社保部門普遍處于‘不能不做，又很難做好’的狀態(tài)?！?br>“行政化”的桎梏
社會經(jīng)辦業(yè)務(wù)具有非常強的市場化屬性，而長期以來在機構(gòu)定位、人員編制，經(jīng)費來源等方面嚴重的行政化，對社保經(jīng)辦機構(gòu)的效率和活力形成束縛，整個社保系統(tǒng)處于一種脆弱狀態(tài)中。
相比于經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作量的激增，社保經(jīng)辦人員數(shù)量增長緩慢。在2000年到2012年這13年間，各類社會保險的參保人次增加了7倍，基金收入規(guī)模增加10倍，基金支出規(guī)模增加9倍，但同期社保經(jīng)辦人員的數(shù)量僅增加1.3倍。
社保經(jīng)辦人員數(shù)量難以增加的根本原因是社保經(jīng)辦機構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)，全國有超過一半的經(jīng)辦機構(gòu)是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，在中央三令五申不能增加編制的大環(huán)境下，各地編辦對于編制控制得非常嚴格。
在這種情況下，社保業(yè)務(wù)量與人員配比之間已經(jīng)完全“失聯(lián)”。更嚴重的是，財政對于社保經(jīng)辦的投入與社保業(yè)務(wù)量也是“失聯(lián)”的。
中國對于事業(yè)單位的財政撥付是與人員掛鉤，經(jīng)費撥付額采取按機構(gòu)行政編制人員和人均辦公經(jīng)費定額來制定，人員編制的數(shù)量直接決定財政撥款的數(shù)量，
中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013——社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革》中稱，2012年財政實際支付全國經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費總計148.1億元，人均服務(wù)費用僅為8.88元/年。
“人均服務(wù)費用”是指每年參保人次平均費用，這個指標用來衡量社會保險制度用于服務(wù)參保人的能力。2012年，148.1億元的總經(jīng)費減去80億元的經(jīng)辦人員工資以及房屋水電等辦公經(jīng)費，剩下的錢連每年為參保人寄一封社保權(quán)益告知單的掛號信郵費都出不起。
《社會保險法》第74條規(guī)定，社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當定期將個人權(quán)益記錄單免費寄送本人，而在實踐中幾乎沒有社保機構(gòu)能夠做得到。
王錚說，捉襟見肘的辦公經(jīng)費讓社保局連打印紙都沒法充足供應(yīng)，為參保人打印清單常常使用單位內(nèi)部已用紙張的背面，對于一些職工比較多的大單位，則會要求他們自帶打印紙。
如果說人員經(jīng)費的不足，各地社保局長還可以克服，最令他們難受的是嚴重的授權(quán)不足。
首先沒有用人權(quán)，他們想用的人留不住提拔不了，上級部門常常給他們派一些完全不懂業(yè)務(wù)的人來擔任重要職務(wù)，“管不到人實際上就管不到事，這會帶來很大的風險”。
由于社保經(jīng)辦機構(gòu)隸屬于行政部門，經(jīng)辦機構(gòu)實際沒有法人獨立性，缺乏執(zhí)法權(quán)，其稽核工作與行政部門監(jiān)督執(zhí)法彼此脫節(jié)，給擴面、稽核、反欺詐、賬戶核管等工作造成重重困難。
政事分開“去行政化”
廣東省社科院課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政事合一，管辦一體，監(jiān)管不力，制衡防控機制的乏力是當前社保體系中存在的主要問題之一。
這份名為《全面深化改革，構(gòu)建廣東省大社保新體制》的報告稱， 由于法律責任主體、會計管理主體的地位不明晰，與行政主管部門關(guān)系未理順，致使工作獨立性和主觀能動性受到影響，從而降低了基金管理的專業(yè)化、現(xiàn)代化水平，以及服務(wù)的人性化和貼心化水準。
報告建議，按照“政事分開，管辦分離”的原則，組建地方社會保障服務(wù)事務(wù)局，隸屬于省政府，集中統(tǒng)一管理服務(wù)全省社保事務(wù)。
《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》認為社保經(jīng)辦體系改革的首要因素是弱化行政管理職能，向獨立自主運營的社會公共服務(wù)機構(gòu)過渡。
報告建議在中央層面設(shè)置獨立的國家社會保險管理總局，依托現(xiàn)在各級經(jīng)辦機構(gòu)，實行全系統(tǒng)的垂直管理。
“垂直管理”只是社保體制改革的一面，另一面是走向“大社保”，即將政府系統(tǒng)中與社會保障相關(guān)的有支付功能部門進行整合。
楊燕綏認為，社保經(jīng)辦機構(gòu)改革的方向要依法建立獨立機構(gòu)，把散落在各部門的公共服務(wù)功能進行集中，成立國家社會保障總署，直接向國務(wù)院負責。這種改革不需要增加人員，只需要整合機構(gòu)，通過信息化和服務(wù)外包提高公共服務(wù)能力和質(zhì)量。
浙江嘉興已經(jīng)走在了改革的前列。2007年，浙江嘉興將原社會保險事業(yè)局、市衛(wèi)生局、民政局、人口計生委、市發(fā)改委信息中心以及市民中心等單位分別承擔的社會公共事務(wù)經(jīng)辦職能進行歸并整合。新組建的社會保障事務(wù)局為市政府直屬的參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。
業(yè)務(wù)范圍從職工五大險種經(jīng)辦擴大到城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老、精簡職工遺屬補助、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、優(yōu)撫救助、高齡無保障老人生活補助等經(jīng)辦管理服務(wù)，并承擔農(nóng)村部分計生戶獎勵扶助金的發(fā)放以及辦理社會幫扶(救助)等社會事務(wù)。
嘉興模式的核心就是通過體制改革，實施對公共服務(wù)經(jīng)辦職能、系統(tǒng)、應(yīng)用三項整合，打破了社會保障經(jīng)辦體制按行政體制分別設(shè)置的常規(guī)，有效地整合了政府公共服務(wù)資源，形成了“政事分開、管辦分離”的政府社會保障事務(wù)協(xié)同經(jīng)辦組織模式，在極大地方便了參保人的同時，還使操作者、監(jiān)管者責權(quán)明確，有助于防范基金風險。(應(yīng)采訪對象要求，王錚，劉林，張元為化名)
1萬比1的考驗：社保服務(wù)怎破人錢權(quán)困境
2016-10-24 08:00:15
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