社會保險是事關(guān)基本民生的重大制度安排

社會保險是由國家立法規(guī)范,面向最重要的社會群體——勞動者建立的一種強制性社會保障制度,它突出以勞動權(quán)利為基礎(chǔ),實行權(quán)利義務(wù)相結(jié)合并由雇主與勞動者繳費形成各項社會保險基金,以解除勞動者在養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、職業(yè)傷害、失業(yè)等方面
的后顧之憂為目標(biāo),是促使勞資關(guān)系和諧和維護勞動者福利權(quán)益的根本性制度保障,它不僅事關(guān)全體勞動者的切身利益,而且對國家與社會能否持續(xù)、健康、文明發(fā)展直接產(chǎn)生著重大而深刻的影響。作為舉國上下都十分關(guān)注并事關(guān)基本民生的重大制度安排,十屆全國人大常委會第31次會議首次審議了社會保險法草案,標(biāo)志著我國社會保險制度建設(shè)開始由試點階段進入制度定型發(fā)展階段。

社會保險制度起源于德國。德國于1883-1889年間先后頒布的有關(guān)工人的疾病醫(yī)療保險、工傷保險、老年殘障保險等法律,不僅為當(dāng)時較為落后的德國建立完整的社會保險制度奠定了基礎(chǔ),也為世界上其他國家建立自己的社會保險制度提供了示范;它的產(chǎn)生不僅被看成是現(xiàn)代社會保障制度得以確立的標(biāo)志,而且是資本主義社會擺脫野蠻而逐漸進入文明發(fā)展階段的分界線。自社會保險制度創(chuàng)立以來,世界上170多個國家或地區(qū)先后建立了自己的社會保險制度。縱觀當(dāng)代世界,可以發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即凡是社會保險制度健全的國家,勞動者的諸多后顧之憂都得到了有效解除,勞資關(guān)系也必定由相互對立走向妥協(xié)與合作,社會因此而步入和諧;凡是想獲得健康、持續(xù)、文明發(fā)展的國家或地區(qū),都必定高度重視社會保險制度的建設(shè)。因此,社會保險制度的健全與否,客觀上代表著一個國家或地區(qū)的社會文明進步水準(zhǔn)與社會和諧程度。

在國際上,盡管各國社會保障體系結(jié)構(gòu)并不完全一致,如福利國家以財政為支撐,建立的是無所不包的全民福利制度;德、法等多數(shù)工業(yè)化國家建立的是以繳費型社會保險為主體的全民保險制度;一些發(fā)展中國家則多是有限的殘補型保障制度,但無論是福利國家、保險型國家還是殘補型國家,社會保險均是各國社會保障體系中的主體內(nèi)容。因此,社會保險在整個社會保障制度中占有著特別重要的地位。然而,現(xiàn)實中人們也很容易把社會保險與社會保障、保險等詞相混淆,它們其實是內(nèi)涵不同的概念。在我國,社會保障是一個包含了社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障及補充保障等各種福利性保障措施在內(nèi)的統(tǒng)稱,它與西方國家的大社會福利概念基本相當(dāng);而保險通常是指商業(yè)保險,即商業(yè)性保險公司在保險市場通過交易行為獲得的業(yè)務(wù)來源,它與社會保險有著根本的區(qū)別。

在我國的社會保障體系中,社會救助是維護底線公平的基礎(chǔ)性保障制度,它由財政負(fù)責(zé)供款,面向低收入或貧困階層,負(fù)責(zé)為符合條件者提供生活救助、災(zāi)害救助及其他專項救助,是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)與任務(wù)。社會保險是面向勞動者的基本保障制度,它建立在勞資分責(zé)、政府支持的基礎(chǔ)上,負(fù)責(zé)解除勞動者在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的后顧之憂。社會福利主要面向特定群體提供福利津貼、福利設(shè)施與社會服務(wù),是需要政府主導(dǎo)、社會參與的保障系統(tǒng),如老年人福利包括老年津貼、老年設(shè)施、老年服務(wù)等,殘疾人福利包括殘疾人津貼、康復(fù)、特殊教育等。軍人保障是一個專門面向軍人的綜合保障系統(tǒng),它由國家財政承擔(dān)供款之責(zé)。補充保障則是借助市場機制和社會力量舉辦的保障性項目,它彌補法定的基本保障之不足,通常包括職業(yè)福利、商業(yè)保險、慈善事業(yè)、社會互助等,如屬于職業(yè)福利范疇的企業(yè)年金在許多國家就構(gòu)成為社會保險的重要補充。由此可見,社會保障是一個由多個系統(tǒng)與項目組成的體系,不同的社會保障系統(tǒng)或項目承擔(dān)著不同的社會保障責(zé)任,解決的是不同的民生與社會問題,也有著不同的財政來源、制度結(jié)構(gòu)及運行機制。建立社會保障制度不僅要符合各國國情及所處的時代,而且要尊重社會保障制度的客觀發(fā)展規(guī)律。國內(nèi)外的實踐表明,不適應(yīng)國情或者不適應(yīng)時代的社會保障制度安排,解決不好其應(yīng)當(dāng)解決的社會問題;不尊重社會保障制度客觀規(guī)律的社會保障制度安排,必然讓國家與相關(guān)群體付出巨大的代價。因此,以規(guī)律為由不顧國情和以國情為由扭曲規(guī)律,都是社會保障制度發(fā)展中應(yīng)當(dāng)避免的片面取向。

長期處于社會主義初級階段、地區(qū)發(fā)展差距與城鄉(xiāng)差距較大等構(gòu)成了我國的基本國情,它客觀上制約了我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)不可能走財政稅收支撐的全民福利道路;而經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會主義性質(zhì)、執(zhí)政黨的自覺追求、城鄉(xiāng)居民的呼聲,又決定了我國更不可能選擇殘補型的社會保障制度。因此,適合中國的社會保障體系,其實只能是借鑒德國等國的經(jīng)驗,以繳費型社會保險為主體,同時迅速鞏固面向困難群體的社會救助制度、適時發(fā)展各項福利事業(yè)。這就決定了社會保險制度的建設(shè)對于我國社會保障體系的建設(shè)至關(guān)重要。

社會保險制度的結(jié)構(gòu)與功能

從各國社會保險制度安排的發(fā)展實踐來看,它一般包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等內(nèi)容。其中:養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險無疑是最為重要的兩個項目,前者為退出勞動領(lǐng)域的老年人提供收入來源,是老年人晚年生活的經(jīng)濟保障,一些國家的養(yǎng)老保險還包括遺屬待遇、殘障待遇;后者解除的是勞動者的疾病醫(yī)療后顧之憂,一些國家的醫(yī)療保險惠及其家屬,有的發(fā)展到了覆蓋全民的健康保險。工傷保險是一項較為特殊的社會保險項目,它其實建立在雇主賠償?shù)姆苫A(chǔ)之上,各國的工傷保險都以雇主繳費、受保人不繳費為典型特征,是雇主對勞動者所遭受到的工作傷害與職業(yè)病承擔(dān)賠償責(zé)任的具體體現(xiàn),它在立法實踐中通常奉行無過失原則,對雇主實行嚴(yán)格責(zé)任。失業(yè)保險保障的是勞動者的失業(yè)風(fēng)險,其功能在過去主要是救濟失業(yè)工人的生活,自20世紀(jì)下半葉以后,大多數(shù)國家的失業(yè)保險實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為就業(yè)保障機制,即促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能與救濟失業(yè)工人的功能并重,這一制度安排也因此而具有了更為積極的效應(yīng)。生育保險是基于保護女性勞動者權(quán)益而設(shè)立的一項社會保險制度,但它并非總是獨立的制度安排,在一些國家被納入醫(yī)療保險制度,在發(fā)達(dá)國家則多數(shù)演變成為普惠型的生育津貼,即生育津貼構(gòu)成了婦女、兒童福利的重要組成部分,非職業(yè)婦女也能夠平等享有生育津貼。

在社會保險制度的發(fā)展中,還有二點需要特別指出:一是護理保險正在成為具有普遍意義的新型項目,它自1994、2000年先后在德國、日本建立以來,引起許多國家尤其是老年型國家的高度重視,因為人口老齡化尤其是高齡化時代的到來,老年人對生活照料與醫(yī)療護理的需求急劇擴張,護理保險也就日益成為勞動者需要的社會保險制度安排。我國雖然暫時還不可能建立護理保險制度,但現(xiàn)在開始研究并適時通過相應(yīng)的制度安排來解除老年人的護理需要,以確保老年人的生活質(zhì)量,顯然具有現(xiàn)實意義。二是補充保險客觀上已經(jīng)成為社會保險制度的必要補充,是多層次社會保障體系的具體體現(xiàn),因為社會保險只能為勞動者提供基本保障。如各國養(yǎng)老金的替代率多在50%以下,我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計的替代率也是60%以下,這意味著老年人僅靠基本養(yǎng)老金將難以保證晚年生活質(zhì)量,這在客觀上決定了需要建立企業(yè)年金等補充保險制度,以彌補正式社會保險制度的不足。有鑒于此,多數(shù)國家都大力扶持企業(yè)年金等補充保險的發(fā)展。

近一百多年來,社會保險制度的創(chuàng)立與發(fā)展,不僅促使資本主義社會由野蠻時代進入文明時代,而且促使西方世界在消除勞資之間激烈對抗的同時而先后步入持續(xù)繁榮與和諧時期,這主要是因為社會保險飽含著天然的社會主義因素,其功能無可替代?？陀^而論,社會保險制度的功能主要有:

第一,調(diào)節(jié)勞資雙方的利益關(guān)系。勞資之間的利益分歧是客觀存在的,資本主義發(fā)展史上勞資矛盾惡化甚至激烈對抗就是直接由于雇主不顧勞動者起碼權(quán)益而唯利是圖的必然結(jié)果,如勞動者只要年老、疾病、工傷等就會喪失收入來源,面臨生存危機。通過建立社會保險制度,雇主必須承擔(dān)起為勞動者參與各項社會保險繳費的法定義務(wù),勞動者則可以通過參加社會保險來實現(xiàn)自己的權(quán)益。這種制度安排實際上照顧到了勞動者在特定情形下的諸多利益訴求,不僅是對勞資雙方利益分配關(guān)系的有力調(diào)節(jié),而且也是對整個社會公平與效率關(guān)系的有力調(diào)節(jié)。

第二,解除勞動者后顧之憂,增進勞動者福利。無論哪一種社會保險項目,客觀上都是在解除勞動者的后顧之憂和增進勞動者的福利,讓勞動者老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有補償、失業(yè)有救助。因此,社會保險制度的建立,是勞動者福利權(quán)益實現(xiàn)的直接表現(xiàn);社會保險制度的發(fā)展,則是勞動者福利權(quán)益的發(fā)展。

第三,維護社會穩(wěn)定,促進社會和諧。由于社會保險有效地解除了勞動者的后顧之憂,勞資關(guān)系便由對抗走向妥協(xié)與合作。工業(yè)化國家早期尖銳對立的勞資關(guān)系與風(fēng)起云涌的工人運動,因社會保險制度的確立而被化解。勞資關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,必然帶來整個社會關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。因此,社會保險制度通過消化勞資對抗而直接促進并維系著整個社會的和諧發(fā)展。

第四,促進經(jīng)濟社會持續(xù)、健康、文明發(fā)展。一方面,社會保險因化解了勞資對立而讓雙方有了更多的、更直接的共同利益,勞資雙贏構(gòu)成了國家經(jīng)濟社會持續(xù)、健康發(fā)展的基礎(chǔ);另一方面,社會保險在維護勞動者福利權(quán)益的同時,有效地增強了勞動者的安全感與安全預(yù)期,同時還維護了勞動者的尊嚴(yán),促進了男女平等,從而對社會文明的發(fā)展具有很強的牽引與促進作用。

第五,在互助共濟中促進并維護著社會公平。社會保險依據(jù)的是大數(shù)法則,是參保人共同參與,并在雇主分擔(dān)繳費義務(wù)與政府財政支持的條件下,相互分擔(dān)風(fēng)險,如年輕人為老年人做貢獻(xiàn),健康者為疾患者做貢獻(xiàn),就業(yè)者為失業(yè)者做貢獻(xiàn),安全者為工傷者做貢獻(xiàn),誰都是這一制度的貢獻(xiàn)者,誰都有可能成為這一制度的受益者。正是這種互助共濟的功能,不僅在很大程度上化解了勞動者個人的生活風(fēng)險,而且通過對參保人的收入補償來保障其生活,促進并實現(xiàn)著社會公平,而社會保險制度的強制性特征又有效地避免了雇主與勞動者的逆向選擇,確保了這一制度覆蓋對象的公平權(quán)益。

此外,由于社會保險制度與收入關(guān)聯(lián),雇主與勞動者的繳費都與工資掛鉤,養(yǎng)老金等待遇亦與勞動者的工資掛勾,從而在勞資之間、勞動者之間乃至于在全體國民之間具有較強的收入再分配功能。

社會保險應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

從各國社會保險制度的發(fā)展實踐來看,其具體內(nèi)容雖然在各國之間存在一些差異,但在制度建設(shè)中卻普遍在立法中體現(xiàn)出如下基本原則:
1.強制性原則。立法先行、強制實施,是各國社會保險制度中的共同特征,各國的社會保險制度都是在立法規(guī)范的條件下,借助行政與司法等公權(quán)來強制實施,覆蓋范圍內(nèi)的雇主與勞動者,以及政府均必須依法承擔(dān)自己的義務(wù),雇主與勞動者均沒有自由選擇是否參保及繳費多少等權(quán)力。這種強制性保證了社會保險制度的公平性與互助共濟性。

2.公平性原則。各國社會保險都是維護勞動者權(quán)益、實現(xiàn)勞資利益與國民福利合理配置的重大制度安排,它因覆蓋全體勞動者并能夠惠及其家屬而維護了人在發(fā)展過程中的公平。因此,在社會保險制度中,強調(diào)打破各種身份限制,公平地對待每個勞動者并確保其實現(xiàn)相應(yīng)的社會保險權(quán)益。但各國社會保險制度的建設(shè)過程,其實是一個從不公平到公平漸進發(fā)展的進程,它通常都是從產(chǎn)業(yè)工人開始,然后再逐漸覆蓋到農(nóng)民及自由職業(yè)者。

3.責(zé)任分擔(dān)原則。社會保險制度強調(diào)責(zé)任分擔(dān),勞資雙方分擔(dān)繳費義務(wù)以及政府參與分擔(dān)一定責(zé)任是各國社會保險制度通行的規(guī)則。在絕大多數(shù)建立社會保險制度的國家或地區(qū),勞資雙方通常各分擔(dān)50%的繳費責(zé)任。政府在社會保險制度中,事實上承擔(dān)著財政支持、行政監(jiān)督與公共服務(wù)等三種責(zé)任。其中:政府的財政責(zé)任又包括兩個方面,一是作為雇主為其工作人員參加社會保險承擔(dān)繳費義務(wù);二是作為政府采取補貼社會保險支出或者分擔(dān)社會保險繳費,以及提供管理及運行經(jīng)費等方式來承擔(dān)公共財政惠及全民的責(zé)任。責(zé)任分擔(dān)是社會保險制度得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。

4.權(quán)利義務(wù)相結(jié)合。社會保險制度強調(diào)參保人權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合,不參保當(dāng)然不能享受社會保險待遇,不繳費也通常不能享受社會保險待遇,因為社會保險基金是全體參保人的共同財產(chǎn),只有履行了相應(yīng)的義務(wù)才能享受相應(yīng)的權(quán)益。堅持參保人個人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合原則,正是繳費型社會保險制度有別于納稅型全民福利制度的重要區(qū)別,它要求全體參保人均有清晰的繳費記錄與待遇給付對應(yīng)關(guān)系,這構(gòu)成了社會保險管理與經(jīng)辦中的實質(zhì)內(nèi)容。

5.與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則。社會保險是一種與收入關(guān)聯(lián)的再分配手段,它必然要建立在相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展水平之上。一方面,工業(yè)化程度愈高,對社會保險的需求愈大,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化及其創(chuàng)造的經(jīng)濟發(fā)展水平,直接影響著社會保險制度的建設(shè);另一方面,社會保險制度的實施,無一例外地需要有相應(yīng)的財力支撐,制度建設(shè)中需要考慮到勞動者的客觀需要,還要考慮到勞資雙方的繳費承受能力,以及國家財政可能承受的扶持力度。當(dāng)然,在我國現(xiàn)階段,強調(diào)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),應(yīng)當(dāng)是持續(xù)高速增長三十年的國民經(jīng)濟發(fā)展水平,而不能將我國的經(jīng)濟發(fā)展水平固化在十年前、二十年前甚至在改革開放初期的水平上。將經(jīng)濟增長逐漸通過社會保險等相關(guān)制度安排直接轉(zhuǎn)化為國民福利,應(yīng)當(dāng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要取向。

6.自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則。各國社會保險制度(只要未演變成全民福利)通常都自成系統(tǒng),它受政府主管部門監(jiān)督,在接受政府財政支持的同時又與政府財政保持距離,通過專門的社會保險經(jīng)辦機構(gòu),追求自我發(fā)展、自我平衡。堅持自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則,就是為了持續(xù)落實勞資雙方分擔(dān)直接責(zé)任、落實參保人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合、保持制度理性發(fā)展并避免成為政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)然,養(yǎng)老保險因人口老齡化沖擊與老年人分享國家發(fā)展成果的需要,各國政府多給予相應(yīng)的補貼,但這并不改變社會保險制度自成系統(tǒng)、自我發(fā)展和追求自我平衡的本質(zhì)屬性。

(作者系中國人民大學(xué)教授、中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組長)

鄭功成 發(fā)布時間： 2008-01-07 08:32光明日報