作者：鄭秉文教授

儲(chǔ)備超萬(wàn)億：我國(guó)社保的重大轉(zhuǎn)折

在2000年之前，我國(guó)社保五險(xiǎn)收支形勢(shì)整體比較嚴(yán)峻，2001年滾存累積僅為3000億元。但從此之后，五險(xiǎn)收入便幾乎一年上一個(gè)臺(tái)階，到2006年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入已達(dá)8517億元，支出6853億元，當(dāng)年累計(jì)結(jié)余為8006億元。而據(jù)最新的測(cè)算，到2007年我國(guó)的社保五險(xiǎn)不僅收入將超過(guò)萬(wàn)億，而且滾存余額也將超過(guò)或至少逼近萬(wàn)億。
作者認(rèn)為，在2007年我國(guó)社?；饍?chǔ)備首破萬(wàn)億大關(guān)，是我國(guó)社保改革的一個(gè)重大成就，更是我國(guó)完善社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性發(fā)展的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，而這個(gè)重大轉(zhuǎn)折將體現(xiàn)在兩個(gè)主要方面：一是從重“積累”轉(zhuǎn)向重“管理”，二是從重“融資”轉(zhuǎn)向重“收益”。
社?；鹗杖氤^(guò)萬(wàn)億的根本原因是由擴(kuò)大覆蓋面帶來(lái)的。近幾年來(lái)，五險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)速度一直在7%左右，基金收入則始終保持在20%上下，后者明顯快于前者的主要原因在于制度繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)速度高于退休人數(shù)。2007年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)雖還未面世，但可以肯定的是，養(yǎng)老和醫(yī)療參保人數(shù)均會(huì)雙雙超過(guò)2億人，比2006年分別增加1300多萬(wàn)人和5000萬(wàn)人。

收入與滾存雙超萬(wàn)億

社?；鹞濉⒘陙?lái)的“臺(tái)階式”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)進(jìn)一步為加強(qiáng)社保制度支付能力打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，扭轉(zhuǎn)了社保基金的根本形勢(shì)，但同時(shí)又提出了一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其是以2007年年度收入和滾存累計(jì)雙超萬(wàn)億為重要標(biāo)志，我國(guó)社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性的含意將從重積累轉(zhuǎn)向重管理，從重融資能力轉(zhuǎn)向重投資收益，這“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”將是2008年乃至今后一段時(shí)期內(nèi)社保制度改革的一個(gè)著力點(diǎn)，甚至有理由認(rèn)為，2007年萬(wàn)億大關(guān)的突破，將是我國(guó)社?；鹜顿Y管理制度改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
泛泛的社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性，意指社保制度的收支平衡性的當(dāng)期和預(yù)期。但在以往五、六年里，個(gè)人賬戶的建立使轉(zhuǎn)型成本問(wèn)題凸顯，“兩個(gè)確保”的實(shí)施使當(dāng)期收支矛盾突出，而當(dāng)時(shí)社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性的重點(diǎn)是“找錢(qián)”。但是，當(dāng)人們?cè)?008年“早晨醒來(lái)”突然發(fā)現(xiàn)社?；鸱e累余額已經(jīng)超過(guò)萬(wàn)億大關(guān)時(shí)，我國(guó)社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的概念已發(fā)生了重大變化：在“找錢(qián)”的年代，資金安全性問(wèn)題并不十分突出，但在“有錢(qián)”的時(shí)候，不但安全性問(wèn)題突出起來(lái)，重要的是，增值保值的問(wèn)題更加突出。于是，社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性的含意就自然變成社?；鸬墓芾碇贫群屯顿Y效率的問(wèn)題了。形勢(shì)的變化和條件的改變，使社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的含意發(fā)生了重大變化。

從重積累轉(zhuǎn)向重管理

先看第一個(gè)轉(zhuǎn)變即從積累向管理的轉(zhuǎn)變，這是社保基金的管理體制問(wèn)題。萬(wàn)億社保基金儲(chǔ)備，對(duì)目前中央政府的統(tǒng)籌能力來(lái)說(shuō)只具有理論上的意義，對(duì)省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，甚至可能是“望梅止渴”。因?yàn)?，目前社保制度統(tǒng)籌水平偏低，主要是以縣市級(jí)為主；萬(wàn)億資金儲(chǔ)備畫(huà)地為牢，分散管理，形成了2000多個(gè)“碎片”，并且在每個(gè)縣市級(jí)統(tǒng)籌單位里，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和農(nóng)村社保等每項(xiàng)保險(xiǎn)基金在行政管理上相對(duì)獨(dú)立，形成了事實(shí)上更加分散和更多的碎片，全國(guó)的五險(xiǎn)基金“塊塊”多達(dá)上萬(wàn)個(gè)碎片單位，于是，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也就多達(dá)上萬(wàn)個(gè)。
目前，我國(guó)社保制度有一個(gè)特有現(xiàn)象：眾多的地方政府既是社保制度實(shí)際運(yùn)行的執(zhí)行主體，又是資金投資運(yùn)用的違規(guī)主體，審計(jì)署多次審計(jì)結(jié)果和上海社保案等都從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明這個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象的嚴(yán)重性、普遍性和中國(guó)特有性。這種后果帶有相當(dāng)?shù)谋厝恍裕嚎h市統(tǒng)籌層次使社保基金非常容易被地方政府當(dāng)作普通的“公共基金”，進(jìn)而成為地方個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)上項(xiàng)目和出政績(jī)的一個(gè)“本錢(qián)”，而中央政府則對(duì)此鞭長(zhǎng)莫及，不可能在全國(guó)范圍統(tǒng)籌安排使用。
于是，我國(guó)社保制度又出現(xiàn)了另外兩個(gè)特有現(xiàn)象，一是越是發(fā)達(dá)富裕的東部沿海地區(qū)，社保基金沉淀就越多，違規(guī)案也就越多。二是參保人異地流動(dòng)難以轉(zhuǎn)移接續(xù)社保關(guān)系，嚴(yán)重制約了全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。
改革縣市級(jí)統(tǒng)籌的分散化碎片式社?；鸸芾眢w制，盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，已被提到議事日程，2008年作為實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的開(kāi)局之年，必將成為社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一次重要轉(zhuǎn)折。

從重融資轉(zhuǎn)向重收益

再看第二個(gè)轉(zhuǎn)變即從重融資能力轉(zhuǎn)向重投資收益的轉(zhuǎn)變，這是投資效率和投資體制的改革，是個(gè)增值保值的大問(wèn)題。與10多年前社保儲(chǔ)備零積累相比，萬(wàn)億基金的一個(gè)重大挑戰(zhàn)就是如何實(shí)現(xiàn)增值保值；但事實(shí)卻是，投資政策10多年來(lái)一直沒(méi)變，投資渠道始終是協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)萬(wàn)億儲(chǔ)備增值保值的客觀需要。
第一，面對(duì)貶值的現(xiàn)實(shí)和投資的沖動(dòng)，落后的投資政策已成為地方政府突破“雙渠道”硬性規(guī)定和違規(guī)操作的一個(gè)主要“借口”，上海幾百億統(tǒng)籌基金和遼寧幾百億賬戶資金每年回報(bào)率少幾個(gè)百分點(diǎn)，一年就是幾十億，全國(guó)萬(wàn)億就是“流失”幾百億！這是巨大的“浪費(fèi)”！
第二，投資收益率低于CPI，如果以遼寧試點(diǎn)7年來(lái)年均收益率2.39%為基準(zhǔn)，那就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2007年1到11月CPI的累計(jì)增長(zhǎng)系數(shù)4.6%，30年后就等于減少了50%，其代表的財(cái)富數(shù)量就“縮水”一半。
第三，投資收益率不僅低于通脹率，難以盯住這個(gè)“購(gòu)買(mǎi)力標(biāo)準(zhǔn)”，而且還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2000年以來(lái)全國(guó)城鎮(zhèn)單位在崗職工平均名義工資增長(zhǎng)率14%即低于切身感受的“生活標(biāo)準(zhǔn)”。
第四，退休職工的工資替代率逐年下降，從2000年全國(guó)退休金社平工資替代率的71%，下降到2006年的50%，個(gè)別地區(qū)甚至更低，老年貧困發(fā)生率已成為需要防范的重要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一。
第五，投資制度不合理為各級(jí)政府財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，為彌補(bǔ)退休金差額，保證其實(shí)際生活水平不受影響，中央政府不得不連續(xù)為退休職工調(diào)整養(yǎng)老金待遇。
第六，社?；鹜顿Y制度不科學(xué)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代步伐，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求，不符合科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，這不僅成為了制約社保深入發(fā)展的一個(gè)障礙，影響十七大報(bào)告提出的到2020年基本實(shí)現(xiàn)社保體系覆蓋城鄉(xiāng)的目標(biāo)，而且對(duì)社保制度的總體設(shè)計(jì)提出嚴(yán)重質(zhì)疑，甚至對(duì)其制度的合法性形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
綜上所述，與改革社?；鹚槠头稚⒒捏w制現(xiàn)狀相比，調(diào)整社?；鹜顿Y制度以提高投資效率顯得更為重要，形勢(shì)更為嚴(yán)峻，情形更為緊急；這個(gè)轉(zhuǎn)變，是社保制度可持續(xù)性觀念的一次轉(zhuǎn)折，是財(cái)務(wù)可持續(xù)性概念的一次轉(zhuǎn)換，是社保制度長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的一次飛躍。社保基金儲(chǔ)備首破萬(wàn)億大關(guān)，是2007年社保改革的一個(gè)成就，更是我國(guó)完善社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性發(fā)展的一個(gè)新的起點(diǎn)。

2008年01月07日 01:46 中國(guó)證券報(bào)-中證網(wǎng)鄭秉文