□社會(huì)保障總體目標(biāo)確定后，缺乏具體目標(biāo)及長(zhǎng)期規(guī)劃
□政府、企業(yè)、個(gè)人的權(quán)利與責(zé)任邊界不清晰
□對(duì)歷史遺留問題的逃避形成制度性缺陷
□統(tǒng)籌層次過低問題遲遲得不到解決
□不同社會(huì)群體的保障待遇不公平

■大勢(shì)觀察■

社會(huì)保障總體目標(biāo)確定后，缺乏具體目標(biāo)及長(zhǎng)期規(guī)劃

中共十四屆三中全會(huì)確定了中國(guó)社會(huì)保障制度改革的總體目標(biāo)是“基本建立起資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)、管理和服務(wù)社會(huì)化的完整的社會(huì)保障體系。”十四屆三中全會(huì)還提出“社會(huì)保障水平要與我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)?！钡侥壳?，具體目標(biāo)還是不明確。
一是缺少對(duì)不同保障層次的目標(biāo)設(shè)定。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度中保障與保險(xiǎn)混在一起。作為公民究竟有哪些權(quán)利，社會(huì)保障到底保障了人們的哪些權(quán)利，基本上是混亂的。哪些方面是應(yīng)該由政府保障的，哪些方面應(yīng)該由個(gè)人保障，沒有一個(gè)清晰的概念。這樣就導(dǎo)致應(yīng)該被保障部分的權(quán)利沒有被保障，不該由社會(huì)保障的卻花費(fèi)了大量財(cái)力物力來保障。
二是缺少不同階段的目標(biāo)設(shè)定。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展時(shí)期，什么樣的社會(huì)保障水平與什么樣的經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展階段相適應(yīng)，以及如何適應(yīng)，有關(guān)方面并沒有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，更沒有長(zhǎng)期規(guī)劃和總體部署。這樣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)什么問題，就趕緊出臺(tái)相關(guān)政策，難免形成“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的局面，臨時(shí)性政策多，長(zhǎng)期性政策少，制度設(shè)計(jì)越來越復(fù)雜，執(zhí)行成本越來越高，而政策效果卻往往不盡如人意，甚至導(dǎo)致不滿。

政府、企業(yè)、個(gè)人的權(quán)利與責(zé)任邊界不清晰

我國(guó)社會(huì)保障改革是以減輕政府和國(guó)有企業(yè)的責(zé)任為起點(diǎn)的。但是隨著改革的不斷推進(jìn)，政府、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任界定依然模糊不清。全國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占總支出的比重由1998年的5．5％增長(zhǎng)到2005年的11．2％，年均增長(zhǎng)29．8％。僅中央財(cái)政用于“兩個(gè)確?！焙汀暗捅！钡馁Y金投入就從1998年的96億元，增加到2005年的804億元，年均增長(zhǎng)35．5％。各級(jí)地方政府用于社會(huì)保障方面的投入也在逐年增加。但是，與此同時(shí)，企業(yè)和個(gè)人都普遍感覺到繳納社會(huì)保障金的負(fù)擔(dān)越來越重。個(gè)人的基本養(yǎng)老金繳費(fèi)比例由開始的3％逐年增加至8％，而且繳費(fèi)基數(shù)也在逐年增加。人們對(duì)于社會(huì)保障制度的不滿意程度也在增加。造成這種各方都不滿意的重要原因之一就是各方責(zé)任的界定不明確。政府的錢花在哪里，老百姓并不十分清楚；企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)有多少回報(bào)率，也沒有明確的預(yù)期。因此，政府的責(zé)任在哪些方面，應(yīng)承擔(dān)多大程度；企業(yè)與個(gè)人的責(zé)任在哪些方面，趨于何種水平，都應(yīng)該進(jìn)一步明確，這樣才能真正建立責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。

對(duì)歷史遺留問題的逃避形成制度性缺陷

我國(guó)社會(huì)保障制度面臨兩個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)條件：一是人口老齡化問題；一是歷史債務(wù)問題。
人口老齡化是指老年人口在總?cè)丝谥兴急戎夭粩嘣龈叩内厔?shì)。21世紀(jì)，我國(guó)已步入老齡化社會(huì)，而且老齡化程度正在加劇，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)系數(shù)逐漸提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付將進(jìn)入高峰期。在確保離退休人員養(yǎng)老金及時(shí)足額發(fā)放的同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支、資金短缺的現(xiàn)象日益突出，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入緊張運(yùn)行狀態(tài)，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了基金赤字運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。再加上企業(yè)改制實(shí)行提前退休，使這一問題更加嚴(yán)重，直接影響著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行及作用發(fā)揮。
歷史隱性債務(wù)是我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)方面存在的一個(gè)重要問題。我國(guó)社會(huì)保障制度改革始于上世紀(jì)80年代中期。此前退休的人員沒有繳納過養(yǎng)老金，也就沒有個(gè)人賬戶，此前參加工作的人員個(gè)人賬戶由開始繳納養(yǎng)老金時(shí)算起，個(gè)人賬戶不完整。因此這些人的退休費(fèi)用就只能由正在工作中的人員來承擔(dān)。在歷史債務(wù)壓力下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合部分基金積累模式在大部分地區(qū)因?yàn)閭€(gè)人賬戶空賬運(yùn)行而名存實(shí)亡。一旦我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期，進(jìn)入老齡化社會(huì)后，當(dāng)期收取的養(yǎng)老金是不可能支付得起退休人員的退休費(fèi)用的。如果不能采取多種措施化解由于新舊養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型而形成的對(duì)中老年職工的歷史欠賬，未來終將會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度產(chǎn)生重大沖擊。
目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在巨額缺口，支付壓力逐年增大，支付風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。

統(tǒng)籌層次過低問題遲遲得不到解決

統(tǒng)籌層次過低問題是我國(guó)社會(huì)保障制度中一個(gè)嚴(yán)重缺陷，它引起了其他一系列問題。
一是各地方之間的社會(huì)保障制度不統(tǒng)一。多年來社會(huì)保障改革由地區(qū)決策，各地區(qū)分別制定僅適用于本地區(qū)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、措施，形成各地區(qū)之間繳納水平、管理方式不相同的現(xiàn)象。
二是區(qū)際轉(zhuǎn)移的困難。由于各地保障制度不統(tǒng)一，就使得社會(huì)保障在區(qū)際之間的轉(zhuǎn)移阻礙重重，不但省際之間很難轉(zhuǎn)移，就是省內(nèi)地區(qū)之間都難以轉(zhuǎn)移。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的要求是完全相悖的。在我國(guó)人力資源流動(dòng)性不斷加強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況下，區(qū)際轉(zhuǎn)移的困難對(duì)社會(huì)保障資金的征繳和發(fā)放都形成很大的負(fù)面影響。
三是各種社會(huì)保障政策缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)保障政策包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、最低社會(huì)保障等多個(gè)險(xiǎn)種，不同險(xiǎn)種往往由不同部門制定。然而社會(huì)保障覆蓋對(duì)象既有針對(duì)性，又存在交叉性，各種政策的出臺(tái)往往是為了解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的突出問題，不可能經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間醞釀，所以出現(xiàn)了各種制度之間的矛盾與沖突。根據(jù)不同的政策可以實(shí)施不同的救助或保障標(biāo)準(zhǔn)，新出臺(tái)的政策會(huì)影響以前政策的實(shí)施。
四是基金管理的困難。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的政策，省及省以下的社會(huì)保障基金只能存入銀行，或購買國(guó)債。而一段時(shí)期以來，我國(guó)銀行和國(guó)債利率都較低，目前銀行利率已經(jīng)低于通貨膨脹率。在實(shí)際利率為負(fù)的情況下，社會(huì)保障資金事實(shí)上正在貶值。這使我國(guó)本來就嚴(yán)峻的社保資金形勢(shì)更加嚴(yán)峻。另一方面，省及省以下的社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的話，安全性也難以保障。因此，要想實(shí)現(xiàn)基金的保值升值，必須提高社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌層次，由中央一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

不同社會(huì)群體的保障待遇不公平

一是各地區(qū)之間的社會(huì)保障待遇不公平。中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)是勞動(dòng)力的輸出地，輸出的勞動(dòng)力在發(fā)達(dá)地區(qū)打工并繳納社會(huì)保障金。但是在社會(huì)保障統(tǒng)籌層次難以提高、區(qū)際轉(zhuǎn)移難以推行的現(xiàn)實(shí)情況下，他們繳納的資金只能留在發(fā)達(dá)地區(qū)，而不能帶回去。這也是造成東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障資金充裕，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)資金匱乏的重要原因之一，從而形成“以貧養(yǎng)富”的奇怪現(xiàn)象，使原本就不平衡的區(qū)域發(fā)展更加不平衡。
二是企業(yè)與事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)人員之間的社會(huì)保障待遇不公平。一直以來，企業(yè)與事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)人員之間的社會(huì)保障雙軌運(yùn)行、調(diào)整機(jī)制不同，既造成了企業(yè)和事業(yè)單位政府機(jī)關(guān)在職人員之間不同的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，又?jǐn)U大了企業(yè)和事業(yè)單位政府機(jī)關(guān)退休人員的待遇差距，造成不公平現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)社會(huì)不滿。
三是不同所有制企業(yè)以及不同就業(yè)形式人員之間的社會(huì)保障待遇不公平。目前，離基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金覆蓋的目標(biāo)還有不小差距，為數(shù)不少的非公有制企業(yè)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民工、被征地農(nóng)民還游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，已經(jīng)參保的人員實(shí)際繳費(fèi)率不高，繳費(fèi)年限時(shí)斷時(shí)續(xù)。失業(yè)保險(xiǎn)方面，工作最不穩(wěn)定的股份制企業(yè)、三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等職工實(shí)際上沒有失業(yè)保障。工傷保險(xiǎn)方面，當(dāng)前我國(guó)面臨高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)事故率高的現(xiàn)實(shí)情況，2006年全年生產(chǎn)安全事故死亡112822人。職業(yè)病發(fā)病率在增長(zhǎng)，2006年全國(guó)累計(jì)報(bào)告職業(yè)病676562例。農(nóng)民工受到職業(yè)傷害的問題十分突出。進(jìn)入城市工作的農(nóng)民工大多在高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)工作，受到職業(yè)危害的風(fēng)險(xiǎn)大大高于其他行業(yè)從業(yè)人員，而他們又常常沒有參加工傷保險(xiǎn)。
事實(shí)上，按照當(dāng)前的制度，越是需要社會(huì)保障的弱勢(shì)群體反而越因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起社會(huì)保障而無法享受到社會(huì)保障。以靈活就業(yè)與失業(yè)人員為例，沒有人替他們繳納企業(yè)應(yīng)繳納部分，而繳費(fèi)基數(shù)卻要以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資為準(zhǔn)，因此有很大一部分低收入群體根本繳不起各類社會(huì)保障金，成為社會(huì)保障的長(zhǎng)期欠繳費(fèi)群體，從而無法享受社會(huì)保障。
四是城鄉(xiāng)之間的不公平。農(nóng)村人口占我國(guó)人口的大多數(shù)，然而農(nóng)村社會(huì)保障制度至今尚未形成。雖然十六屆六中全會(huì)明確提出要建立一個(gè)“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，但新型農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于探索階段，大多數(shù)地方的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本處于停滯狀態(tài)。還沒有形成有效的制度模式，各地的發(fā)展也極不均衡。

制度設(shè)計(jì)與管理的技術(shù)性問題

隨著社會(huì)保障制度改革的深入，我國(guó)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)得越來越復(fù)雜，管理成本越來越高。整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)具有明顯的應(yīng)急特征，某項(xiàng)保障制度受重視的程度隨著不同社會(huì)群體政治呼聲的大小、部門勢(shì)力的大小或者個(gè)人影響的大小而發(fā)生變化。非制度化特征十分明顯，法制化水平不高，即使已有法規(guī)也嚴(yán)重缺乏執(zhí)法力度，部門之間、制度之間、上下級(jí)之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)，越位和缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。社會(huì)保障資金籌措不規(guī)范，對(duì)資金的管理水平有限，對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)督有待改善。電子化管理水平也有待提高。

2007年12月21日 01:04 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 馮冰（作者單位：國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）