——俄羅斯、波蘭的養(yǎng)老保障體系及其啟示

-中國(guó)保監(jiān)會(huì)主席助理陳文輝

俄羅斯養(yǎng)老保障體系

俄羅斯養(yǎng)老保障體系起源于前蘇聯(lián)，原是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)家統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利模式。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府為了適應(yīng)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，逐漸推進(jìn)市場(chǎng)化改革，經(jīng)過(guò)兩輪改革，基本形成了“三支柱”的養(yǎng)老保障體系框架。

其第一支柱是社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，資金來(lái)自社會(huì)保險(xiǎn)稅，由政府直接管理，屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，養(yǎng)老金由國(guó)家給予保證，但數(shù)額較低(每月差不多50美元)，僅能維持最低生活水平，退休者養(yǎng)老金領(lǐng)取額基本相同，不與工資掛鉤。

其第二支柱是強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)，其資金來(lái)源于企業(yè)繳費(fèi)，并按照法律規(guī)定的比例分為統(tǒng)籌保險(xiǎn)和基金積累兩個(gè)部分。對(duì)年收入低于11200美元的雇員，企業(yè)繳費(fèi)約為工資的14%，其中 8%記入統(tǒng)籌保險(xiǎn)部分，6%記入基金積累部分。統(tǒng)籌保險(xiǎn)部分資金，名義上“記入”個(gè)人賬戶，用以在退休時(shí)根據(jù)名義“積累額” 計(jì)算養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上按照現(xiàn)收現(xiàn)付制管理繳費(fèi)資金，即用當(dāng)年收取的繳費(fèi)支付當(dāng)年的養(yǎng)老金給付?；鸱e累部分，繳費(fèi)實(shí)際進(jìn)入個(gè)人賬戶，按照投資情況積累增值，退休后作為養(yǎng)老金給付。

其第三支柱是自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保養(yǎng)老保險(xiǎn)，也包括在私營(yíng)養(yǎng)老金公司建立私人養(yǎng)老金計(jì)劃。

俄羅斯政府成立了國(guó)家養(yǎng)老基金負(fù)責(zé)第一支柱和第二支柱的管理，成立了國(guó)有養(yǎng)老基金資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)相應(yīng)的資金投資。2003年，法律允許參保人可以選擇投資管理人，交由私營(yíng)資產(chǎn)管理公司管理第二支柱中基金積累部分的投資，退休時(shí)再轉(zhuǎn)交回國(guó)有養(yǎng)老基金資產(chǎn)管理公司。2004年，法律進(jìn)一步允許參保人可以選擇將第二支柱中基金積累部分從國(guó)家養(yǎng)老基金中轉(zhuǎn)出，完全交給私營(yíng)養(yǎng)老金公司管理運(yùn)作，包括退休后的養(yǎng)老金計(jì)算和發(fā)放。2007年，市場(chǎng)上大約有265家私營(yíng)養(yǎng)老金公司，90 家私營(yíng)資產(chǎn)管理公司，管理養(yǎng)老金資產(chǎn)約250億美元。

俄羅斯政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠，第二支柱的企業(yè)繳費(fèi)可以稅前列支。從2008年起，第三支柱中對(duì)個(gè)人繳費(fèi)參加商業(yè)保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老金計(jì)劃都給予減免稅收，對(duì)企業(yè)繳費(fèi)參加商業(yè)保險(xiǎn)可以稅前列支。

在養(yǎng)老金監(jiān)管方面，國(guó)家養(yǎng)老基金由俄羅斯中央審計(jì)委員會(huì)監(jiān)管，直接向總統(tǒng)報(bào)告。私營(yíng)養(yǎng)老金公司和資產(chǎn)管理公司的投資由聯(lián)邦金融市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)局監(jiān)管，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的私人養(yǎng)老金計(jì)劃和第三支柱商業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管服務(wù)局監(jiān)管。

波蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

波蘭作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的東歐國(guó)家，其養(yǎng)老金體系也經(jīng)歷了重大改革。原來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也是單支柱、強(qiáng)制性、現(xiàn)收現(xiàn)付制。政府設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局(ZUS)作為唯一管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。舊體系下，養(yǎng)老金開(kāi)支龐大，支出總額占到了GDP的15%，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)也很重，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平達(dá)到工資的 45%。隨著人口老齡化，現(xiàn)收現(xiàn)付制越來(lái)越難以維系。1999年，波蘭創(chuàng)建了新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，除去對(duì)50歲以上“老人”的過(guò)渡性安排，對(duì)1948年之后出生的人建立起強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金體系，形成了“三支柱”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

其第一支柱屬于強(qiáng)制性現(xiàn)收現(xiàn)付制。社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局收取相當(dāng)于工資12.22%的繳費(fèi)，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半，并將繳費(fèi)記入名義個(gè)人賬戶，用以在退休時(shí)根據(jù)名義賬戶中的“積累額” 計(jì)算養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，但總體上按照現(xiàn)收現(xiàn)付制管理繳費(fèi)資金。

其第二支柱屬于強(qiáng)制性基金積累制。社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局收取相當(dāng)于工資7.3%的繳費(fèi)，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。值得關(guān)注的是，社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局并不直接管理個(gè)人實(shí)賬戶中的養(yǎng)老基金，而是把賬戶基金劃轉(zhuǎn)到參保人選擇的養(yǎng)老金公司管理運(yùn)作。參保人可以自由選擇養(yǎng)老金公司，并可中途更換，退休后的養(yǎng)老金給付水平根據(jù)賬戶基金實(shí)際積累額確定。養(yǎng)老金公司是依法成立的專業(yè)化公司，進(jìn)行市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)，相互競(jìng)爭(zhēng)。養(yǎng)老金公司負(fù)責(zé)基金投資運(yùn)作，并必須保證回報(bào)率不低于法定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，向參保人收取一定的初始費(fèi)用和管理費(fèi)用，用以彌補(bǔ)營(yíng)銷和管理成本并實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。2007年，波蘭市場(chǎng)共有15家養(yǎng)老金公司，其中約有一半是由保險(xiǎn)公司成立的，其他主要是銀行和大企業(yè)設(shè)立。在市場(chǎng)份額上，保險(xiǎn)系養(yǎng)老金公司占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，僅前4家保險(xiǎn)系養(yǎng)老金公司就占據(jù)整個(gè)第二支柱市場(chǎng)超過(guò)60%的份額。

其第三支柱是自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府不強(qiáng)制雇主和雇員參加，形式很多，包括：雇員參加壽險(xiǎn)公司的團(tuán)體保險(xiǎn)；或者雇主可以為雇員設(shè)立企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，委托養(yǎng)老金公司管理雇員個(gè)人賬戶；或者雇主替雇員向開(kāi)放式基金投資等等。第三支柱主要提供額外的養(yǎng)老金保障。

政府對(duì)養(yǎng)老金體系提供稅收優(yōu)惠支持，對(duì)第一、第二、第三支柱都給予繳費(fèi)免稅的優(yōu)惠，只是在參保人領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)征稅。

在養(yǎng)老金監(jiān)管方面，波蘭社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局負(fù)責(zé)第一支柱征繳、管理和運(yùn)營(yíng)以及第二支柱基金征繳工作。1997年，波蘭成立了專門的養(yǎng)老基金監(jiān)管局，其主要負(fù)責(zé)人由總理任命，負(fù)責(zé)第二支柱以及第三支柱中企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的監(jiān)管。波蘭保險(xiǎn)監(jiān)管服務(wù)局則負(fù)責(zé)第三支柱中團(tuán)體保險(xiǎn)的監(jiān)管。為了更好監(jiān)管養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，2002年，波蘭政府將養(yǎng)老基金監(jiān)管局與保險(xiǎn)監(jiān)管服務(wù)局合并，成立了保險(xiǎn)和養(yǎng)老金監(jiān)管局。2006年，根據(jù)議會(huì)通過(guò)的《波蘭金融市場(chǎng)監(jiān)督法》，波蘭金融監(jiān)管走向融合，保險(xiǎn)和養(yǎng)老金監(jiān)管局與證券監(jiān)管服務(wù)局合并成立金融監(jiān)管服務(wù)局， 2008年擬將銀行監(jiān)管局并入。這樣，除第一支柱和第二支柱的征繳外，波蘭養(yǎng)老體系主要納入金融監(jiān)管部門的監(jiān)管。

波蘭養(yǎng)老金改革時(shí)，主要關(guān)注退休前繳費(fèi)基金的管理運(yùn)作問(wèn)題，由于到2009年就會(huì)有第一批退休者需要領(lǐng)取退休金，如何制定第二支柱退休金領(lǐng)取制度成為一項(xiàng)急迫任務(wù)。據(jù)介紹，將個(gè)人賬戶基金轉(zhuǎn)化為終身年金是可能性很高的方案，而且傾向于交給壽險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)年金業(yè)務(wù)。

幾點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)俄羅斯和波蘭的養(yǎng)老保障體系的考察，結(jié)合過(guò)去對(duì)其他國(guó)家的研究，我們認(rèn)為，養(yǎng)老保障體系是各國(guó)政府高度重視的民生問(wèn)題，它影響到整個(gè)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和全民幸福，各國(guó)都在根據(jù)實(shí)際國(guó)情，選擇適合的養(yǎng)老保障模式。同時(shí)，各國(guó)養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出一些共同特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，可以為我國(guó)完善養(yǎng)老保障體系提供借鑒。

多支柱是養(yǎng)老保障體系的發(fā)展方向

多支柱是世界銀行大力倡導(dǎo)的“養(yǎng)老保障改革最佳方案”， 已經(jīng)逐漸得到各國(guó)政府的肯定，并在多國(guó)實(shí)踐中顯示出良好效果。其基本框架包含三個(gè)方面：第一支柱是強(qiáng)制性現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)基本保險(xiǎn)，是國(guó)家為公眾提供的最低程度養(yǎng)老保障；第二支柱是強(qiáng)制性基金積累制的養(yǎng)老保障，養(yǎng)老金給付與繳費(fèi)水平掛鉤；第三支柱是自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老保障，為有需要的個(gè)人提供更好的退休生活保障。多支柱體系主要優(yōu)點(diǎn)包括：一是有效分散風(fēng)險(xiǎn)，比如，第一支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付，當(dāng)年收支在全體參保人之間統(tǒng)籌，受人口比例變化影響較大，但對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)不是特別敏感。而第二支柱主要是個(gè)人賬戶、資產(chǎn)積累，受金融風(fēng)險(xiǎn)影響較大，但對(duì)人口比例變化不敏感。二是國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，可以減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于擴(kuò)大覆蓋面。三是具有很強(qiáng)的靈活性，有利于滿足不同人群的需求。我們看到，俄羅斯和波蘭的養(yǎng)老保障體系改革都是從政府大包大攬向“三支柱”發(fā)展，既減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還整體上改善了國(guó)民養(yǎng)老保障，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。

我國(guó)養(yǎng)老保障體系改革確立了“廣覆蓋，?；?，多層次，可持續(xù)”的目標(biāo)，正逐步由單一依靠政府經(jīng)辦的社會(huì)保險(xiǎn)向多支柱體系發(fā)展。因此，我們認(rèn)為，不應(yīng)簡(jiǎn)單地將養(yǎng)老保障體系分為 “社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”，而應(yīng)該從多支柱的角度研究問(wèn)題。比照世界銀行的定義，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分相當(dāng)于“第一支柱”，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶部分具有強(qiáng)制性、基金積累制的特點(diǎn)，相當(dāng)于“第二支柱”，商業(yè)保險(xiǎn)和企業(yè)年金都是自愿性養(yǎng)老保障，屬于“第三支柱”。我們不一定照搬世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，但是根據(jù)各個(gè)支柱的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策，促進(jìn)多支柱協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)是完善多層次養(yǎng)老保障體系的必然要求。

基金積累制養(yǎng)老金應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作

基金積累制養(yǎng)老金實(shí)質(zhì)上是一種長(zhǎng)期資產(chǎn)積累，需要進(jìn)行投資實(shí)現(xiàn)保值增值。在具體投資管理方面，市場(chǎng)主體往往比政府機(jī)構(gòu)有更多經(jīng)驗(yàn)、更高效率和更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。許多國(guó)家都允許商業(yè)機(jī)構(gòu)管理投資養(yǎng)老基金，并給予參保人選擇投資管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利，通過(guò)自由選擇和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高養(yǎng)老基金運(yùn)作效率，而政府集中精力做好監(jiān)管工作，保證基金安全穩(wěn)定。我們看到，俄羅斯放開(kāi)了私營(yíng)養(yǎng)老金公司和私營(yíng)資產(chǎn)管理公司管理其第二支柱國(guó)家養(yǎng)老金的基金積累部分。波蘭社會(huì)保障服務(wù)局只是負(fù)責(zé)第二支柱的籌資，而將整個(gè)第二支柱基金完全交給市場(chǎng)運(yùn)作，回報(bào)水平更高。

我國(guó)在養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，基金積累制的企業(yè)年金已經(jīng)采取了市場(chǎng)化運(yùn)作模式。同時(shí)，我國(guó)正在積極推進(jìn)個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)工作。個(gè)人賬戶本質(zhì)上是基金積累制養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶做實(shí)，就必須解決賬戶資產(chǎn)投資管理的問(wèn)題。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，應(yīng)允許個(gè)人賬戶做實(shí)后進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，具體操作上可以設(shè)立專門的養(yǎng)老金管理公司，也可以允許保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行賬戶管理和投資管理，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶的保值增值，最大限度地保障投保人的養(yǎng)老安全。

基金積累制養(yǎng)老金應(yīng)主要由金融監(jiān)管部門監(jiān)管

基金積累制養(yǎng)老金的主要風(fēng)險(xiǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)消耗基金資產(chǎn)，監(jiān)管重點(diǎn)是投資安全和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健。因此，基金積累制養(yǎng)老金主要應(yīng)由金融監(jiān)管部門監(jiān)管。俄羅斯和波蘭以前都是由勞動(dòng)部門監(jiān)管養(yǎng)老保險(xiǎn)，改革為多支柱體系后，基金積累制部分都轉(zhuǎn)由金融監(jiān)管部門監(jiān)管。俄羅斯私人養(yǎng)老金公司投資由金融市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，波蘭社會(huì)保障服務(wù)局只監(jiān)管第一支柱，第二支柱和第三支柱都是由保險(xiǎn)和養(yǎng)老金監(jiān)管局以及后來(lái)的金融監(jiān)管服務(wù)局監(jiān)管。

多支柱養(yǎng)老保障體系需要有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的總體設(shè)計(jì)，在具體業(yè)務(wù)監(jiān)管上則應(yīng)依據(jù)各個(gè)支柱的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的風(fēng)險(xiǎn)完全不一樣。我們認(rèn)為，應(yīng)建立與多支柱相適應(yīng)的監(jiān)管體系，在國(guó)家統(tǒng)一制定總體法規(guī)的基礎(chǔ)上，將企業(yè)年金等基金積累制養(yǎng)老金計(jì)劃，納入金融監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍。

保險(xiǎn)業(yè)在多支柱養(yǎng)老保障體系中應(yīng)發(fā)揮重要作用

憑借精算、長(zhǎng)期資產(chǎn)負(fù)債匹配管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、面向個(gè)體和團(tuán)體的銷售能力、客戶服務(wù)等優(yōu)勢(shì)，保險(xiǎn)業(yè)在多支柱養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮著重要作用。俄羅斯對(duì)企業(yè)和個(gè)人投保商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予稅收優(yōu)惠支持。波蘭第二支柱市場(chǎng)上保險(xiǎn)公司設(shè)立的養(yǎng)老金公司占據(jù)了大部分份額，第三支柱商業(yè)保險(xiǎn)也得到稅收優(yōu)惠支持。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，將保險(xiǎn)業(yè)納入多支柱養(yǎng)老保障體系建設(shè)的總體規(guī)劃，并發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的重要作用。對(duì)基本保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分，保險(xiǎn)業(yè)可以提供精算服務(wù)，確?；I資和給付方案的可持續(xù)能力，還可以提供具體經(jīng)辦服務(wù)；對(duì)基本保險(xiǎn)個(gè)人賬戶部分，保險(xiǎn)業(yè)可以為做實(shí)后的賬戶基金提供管理和經(jīng)辦服務(wù)。對(duì)企業(yè)年金，養(yǎng)老保險(xiǎn)公司已經(jīng)是市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者，可以在市場(chǎng)上發(fā)揮更大影響力。對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其本身就是多層次養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，可以靈活、有效、方便地滿足不同人群的養(yǎng)老保障需求，應(yīng)得到有力的稅收優(yōu)惠支持。

此外，無(wú)論是個(gè)人賬戶，還是企業(yè)年金，這些基金積累制養(yǎng)老金在退休領(lǐng)取時(shí)都需要轉(zhuǎn)化為年金，而終身年金可以完全轉(zhuǎn)移參保人的生存風(fēng)險(xiǎn)，最能體現(xiàn)養(yǎng)老保障目的，是只有保險(xiǎn)公司才能夠提供的產(chǎn)品。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)盡早制定企業(yè)年金和個(gè)人賬戶到期領(lǐng)取法規(guī)，將終身年金作為主要領(lǐng)取方式，并允許保險(xiǎn)公司提供年金領(lǐng)取服務(wù)。-

作者:陳文輝 來(lái)源:中國(guó)金融