根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2011年底，全國住房公積金累計繳存3.9萬億元，而繳存余額也已經(jīng)達到2.1萬億元。近兩年，這個數(shù)字還有大幅增長。這筆錢“入市”或成立“住房保障銀行”，都將帶來深遠影響。

《住房公積金管理條例》修訂何以如此艱難？業(yè)內(nèi)人士表示，關(guān)鍵在于：本屬于“私人產(chǎn)權(quán)”的住房公積金及其增值收入被當作“準公共資金”，被一些地方政府控制、使用已成習慣，背后利益糾葛異常復雜。

在中國，各方對公積金相關(guān)制度的詬病從未停止。每年兩會，公積金都是熱點話題，今年也不例外。

全國政協(xié)委員、深交所理事長陳東征在此次政協(xié)會議上提交了關(guān)于加快推進住房公積金入市的提案，再次呼吁加快推動修訂《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》），支持住房公積金結(jié)余資金利用資本市場保值增值，建議允許結(jié)余資金投資權(quán)益類和固定收益類產(chǎn)品。

事實上，修訂《條例》已被呼吁多年，但一直沒有進展。早在2011年年底，住房和城鄉(xiāng)建設部（以下簡稱住建部）部長姜偉新就明確提出，要在2012年6月前完成《條例》修訂工作并上報，2012年年底住建部再次提出2013年要完成《條例》修訂工作，結(jié)果這又成為住建部2014年的工作重點……

住建部在2014年2月還提出了另一個想法：成立住房保障銀行。與此對應的是，證監(jiān)會相關(guān)領導也已連續(xù)數(shù)年稱“推動公積金入市”，卻也沒有下文。

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2011年底，全國住房公積金累計繳存3.9萬億元，而繳存余額也已經(jīng)達到2.1萬億元。近兩年，這個數(shù)字還有大幅增長。這筆錢“入市”或成立“住房保障銀行”，都將帶來深遠影響。

《條例》修訂何以如此艱難？業(yè)內(nèi)人士表示，關(guān)鍵在于：本屬于“私人產(chǎn)權(quán)”的住房公積金及其增值收入被當作“準公共資金”，被一些地方政府控制、使用，并已成習慣，背后利益糾葛異常復雜。

3年前才正式成立“住房公積金中心”、力圖突破的深圳，雖做出多項“微改革”卻仍受制于《條例》，正謀求通過地方立法突破《條例》限制，還利于民。

生而“有病”的《條例》

1991年，上海市借鑒新加坡的中央公積金制度，在全國率先試行住房公積金制度；1999年4月，國務院頒布了《條例》；2002年3月，國務院對《條例》部分條款進行了修改。

業(yè)內(nèi)人士稱，實際上，中國的住房公積金制度與新加坡并不相同。新加坡中央公積金制度鼓勵會員動用公積金儲蓄購買政府組屋，而政府組屋的售價是根據(jù)中低收入階層的承受能力來確定的。修建政府組屋的建屋發(fā)展局，其收支虧損則是由政府核準后每年從財政預算中給予補貼。中央公積金還可以被提取，用于政府批準的許多投資項目。

而中國的住房公積金，政府財政并不拿一分錢出來，各地住房公積金中心的“管理費用”也是從公積金的收益里提取的。公積金不能用于其它投資，只能用于買房租房。

住建部專家委成員、上海社科院城市與房地產(chǎn)中心主任張泓銘對中國基金報記者表示，《條例》內(nèi)部存在先天矛盾。其第三條規(guī)定“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”。“個人所有”就是私有財產(chǎn)，收益自然也歸私人所有?？墒瞧涞诙艞l關(guān)于收益用途的規(guī)定卻是“用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金”。

同一個條例為什么會前后矛盾？張泓銘認為，條例是各方博弈產(chǎn)生的，而當時“對個人財產(chǎn)性質(zhì)，沒有特別明確的認定和認識”。

深圳市住房研究會常務副會長陳靄貧對中國基金報記者說：“國家收了稅，理應承擔住房保障的責任，把公積金收益用于建設廉租住房不合理。后來住建部搞試點，又拓寬了概念，把公積金用來修建可以出售的保障房。買保障房的和繳公積金的不是一群人，廉租房租金也不歸繳公積金的人所有。道理不通。”

陳靄貧所講的“住建部搞試點”，是指2009年10月住建部聯(lián)合七部委下發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，規(guī)定試點城市可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于發(fā)放保障性住房建設貸款；2010年7月，28個城市試點得到國務院批準。彼時，這項試點工作也爭議很大，因為試點城市可動用的資金已突破《條例》規(guī)定的公積金增值收益，直接動用了公積金結(jié)余資金。

四宗罪

如果一個人從來沒用過公積金，到退休時把錢取出來，錢是多了還是少了呢？多位專家給出的答案是：肯定貶值了。

除了外部投資，公積金的主要收益來源于“低存低貸”的利息差。當前，當年繳存的公積金存款利率為0.40%，上年結(jié)轉(zhuǎn)存款利率為2.85%；而5年以下公積金貸款利率為4.00%，5年以上貸款利率為4.50%，遠低于銀行存款、貸款利率。目前，銀行1年定期存款基準利率是3%，5年基準利率為4.75%，貸款1年期利率達到6%，5年以上則達到6.55%，各銀行還可以根據(jù)情況上下浮動10%~20%。

那么各地公積金的“盤子”總收益如何？專家們稱，一般都沒有“跑贏通脹”。

以廣東某市為例，2003年至2012年末住房公積金繳存總額為282.5396億元，2012年繳存額為59.785億元，2012年末住房公積金繳存余額為140.664億元，但2012年住房公積金增值收益在有大幅度提高的情況下仍只有2.2831億元。如果用這個數(shù)字除以繳存余額140.664億元，結(jié)果是1.62%。當然，住房公積金是不斷有貸款和存入發(fā)生的，無法精確計算收益率，但這個數(shù)字與銀行定期利率和CPI都有相當距離。

陳靄貧認為，目前公積金對外只有銀行存款和國債兩個投資渠道，深圳住房公積金的投資渠道就全部是定期和活期存款，當然“跑不贏通脹”。

網(wǎng)絡上關(guān)于公積金弊端的帖子不少。2010年深圳公積金制度在全市推廣以后，在網(wǎng)上引來罵聲一片。中國基金報記者歸納整理相關(guān)問題，發(fā)現(xiàn)其實這些問題在全國范圍內(nèi)廣泛存在，比較有代表性的四宗罪是：

1、劫貧濟富。有能力買房的職工是繳存公積金人群中比較有錢的，而沒有能力買房的人租房提取公積金很困難，租住在城中村的人基本不可能提取公積金。

2、加劇貧富懸殊。有些事業(yè)單位的公積金月均繳存額可達上萬元，而很多人月均繳存只有幾百元，甚至還有很多人沒有公積金。截至2013年12月31日，深圳公積金賬戶累計個人開戶數(shù)為678.18萬戶，而社保養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷參保人數(shù)分別為813.90萬人、1157.65萬人、 987.96萬人，差距非常大。

3、提取困難、存款貶值。有許多人感嘆“這輩子不到退休取不出公積金，取出來已經(jīng)不值錢了”。

4、承擔了不該承擔的責任，比如修建政府責任范圍內(nèi)的廉租房。

深圳微創(chuàng)新

一片罵聲中，深圳做著自己的突破。一業(yè)內(nèi)人士說，出現(xiàn)罵聲“是人們維護自身權(quán)利、特別是‘私產(chǎn)’的意識與十幾年前相比有了明顯的進步。可是他們不明白，有《條例》這個緊箍咒，深圳不能自主”。

2010年10月29日，深圳市住房公積金管理中心正式揭牌成立，并在上述四個方面都做出了“微創(chuàng)新”：

針對無能力買房的人，深圳提出只要在深無產(chǎn)權(quán)房，不要求提供租賃合同和租房發(fā)票，就可以提取月應繳存額的50%做房屋租金；享受最低生活保障、職工本人或者家庭成員患重大疾病的，也可以提取公積金。而名下有房子已還清貸款的，可以通過“其他住房消費”提取其月繳存額的30%。

對于增大貧富差距的問題，深圳規(guī)定公務員、事業(yè)單位等工作人員最多只能繳存工資的10%、12%，而且所有繳存不能超過上年職工月平均工資的5倍；

對于“承擔了不該承擔的責任”的問題，深圳規(guī)定“以住房公積金增值收益資金建設的公共租賃住房等保障性住房，向按規(guī)定繳存住房公積金且符合條件的職工配租或者配售，所得相關(guān)收益納入住房公積金增值收益專戶”。

針對公積金不使用就貶值的問題，深圳提出對一直沒有使用過公積金的職工“在銷戶提取時，可以按規(guī)定給予適當?shù)睦⒀a貼”，補貼標準為累計支付利息總額的5%~12%。

利益的“緊箍咒”

深圳可以微創(chuàng)新，為什么其他許多地方不能？為什么《條例》的修改遲遲沒有下文？

業(yè)內(nèi)人士稱，主要是存在既得利益者。張泓銘說：“關(guān)于公積金收益的規(guī)定本就不合理，各地又有一些發(fā)揮，比如直接上繳給市財政，還有上海公積金中心直接投資公租房，都是不合適的。《條例》本就說的是‘可以’，各地都是有自主權(quán)的。”

業(yè)內(nèi)人士稱，修建保障房之外，地方上還有大量潛在利益。

首先巨大的存款量本身就是一種利益。深圳公積金中心成立前到外地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地最大的壓力就是“公積金存在哪里”。業(yè)內(nèi)人士說公積金中心就是個處級單位，各路諸侯誰打招呼都承受不了。最后，深圳的公積金存在哪些銀行是通過公開招標來確定的。

其次存在短期挪用問題。住建部前后10年兩次立項推進的、可以看到各地實時明細的房地產(chǎn)公積金“安全網(wǎng)”，遲遲沒能建立起來，就是因為，一旦這個網(wǎng)絡建立起來，公積金為地方財政提供“臨時頭寸調(diào)度”的操作空間將不復存在。

而潛規(guī)則下的利益就更大。2013年6月8日，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書記、主任車世剛等6人被通化市檢察院批準逮捕，這6人以違法向企業(yè)貸款的方式，挪用了高達11.25億元的住房公積金，創(chuàng)下紀錄。讓近年發(fā)案的與公積金有關(guān)的湖南衡陽2.53億公積金購買國債后被質(zhì)押、郴州公積金案挪用住房公積金6205.5萬元、甘肅蘭州公積金案違規(guī)給企業(yè)貸款1.17億元這幾個數(shù)字都成了“小巫見大巫”。

張泓銘說：“本來是委托管理，可管理權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府手里后，就變成一種準公共資金了，個人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進一步被模糊了，地方政府開始考慮用它來解決全社會的問題。”

許多地方政府不愿意改革，而深圳實行中的改革因為遭遇“緊箍咒”，面臨很多阻力。比如深圳的“貼息”，業(yè)內(nèi)人士稱，以“貼息”名義而不是“利率”名義是“智慧做法”，就是這樣也和深圳人民銀行反復交流過，獲得了“指導意見”才敢實施。

建設住房保障銀行

陳靄貧說，必須突破“惡法”才能解決所有的問題，深圳可以通過地方立法來解決問題。

深圳住房公積金中心承認地方立法工作正在開展，但沒有透露細節(jié)。陳靄貧說，深圳地方立法乃至國家《條例》修改，他都有參與，他主張從四方面進行改革：搞清楚公積金的屬性，明確公積金和繳交人是儲蓄概念；如何保值增值，拓寬投資渠道，另外不再承擔廉租房等政府職責；解決公積金繳交積極性的問題，提高公積金的利息支付比例，跑贏通脹，社保和養(yǎng)老保險適度接軌；公積金機構(gòu)性質(zhì)的問題要明確。

而住房保障銀行則是張泓銘的提議。另一身份為全國政協(xié)委員的他，以“關(guān)于設立中國住房保障銀行的建議”為題在上海社科院《社會經(jīng)濟問題專報》2011年第74期發(fā)表文章，同年10月31日，住建部部長姜偉新批示：“請齊驥同志組織研究，找時間議一下。”同日，住建部副部長齊驥批示：“請保障司會同公積金司、改革發(fā)展司研究，提出初步意見。”同年12月1日，住建部保障司司長馮俊在上海召開了關(guān)于此問題的座談會。據(jù)張說，座談會上“某些利益機構(gòu)發(fā)出疑惑甚至否定的聲音，而理由卻是冠冕堂皇的”。2012年3月全國政協(xié)十一屆5次會議上，張將該文作為大會發(fā)言材料推出。到2014年2月，有媒體報道稱，住建部相關(guān)領導提出要建設住房保障銀行。

張泓銘認為，要建設住房保障銀行，先要明確有關(guān)住房公積金的幾個問題，一是其私人產(chǎn)權(quán)屬性；二是其區(qū)域內(nèi)的互助性；三是民眾和政府是委托和被委托的關(guān)系；四是公積金外部經(jīng)濟關(guān)系是商業(yè)關(guān)系，遵循商業(yè)盈利原則；五是住房公積金同住房保障是友好的外部商業(yè)關(guān)系，但必須堅持商業(yè)盈利這一底線。

而住房保障銀行建設的關(guān)鍵點是：“第一，住房公積金成為住房保障銀行的大股東和最大的儲戶。第二，國有資本引領，鼓勵多種公益性資金進入成為重要股東。第三，國家明確規(guī)定，住房保障銀行享有特殊權(quán)利和應有的約束。”

張泓銘強調(diào)，“如果要以住房公積金為主力投資設立住房保障銀行，一定要搞清楚投資人的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。真正的投資人的權(quán)益得不到保證，而讓非實質(zhì)投資人得利，這樣的做法，是很危險的。”他認為，為避免資金集中后“各地爭貸”，應該“以地區(qū)為基礎來建設，首先解決區(qū)域的住房保障基金，不一定需要一個總行”。