當(dāng)前，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，各級(jí)政府都更加重視著力改善民生，增進(jìn)人民福祉，其中，加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革是重要突破口。社會(huì)保障作為國家的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，具有保障居民基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增加有效需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，調(diào)節(jié)收入分配、提高全民福利的重要作用，是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要保證。在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)保障制度改革面臨著一系列重大理論和實(shí)踐問題，進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革的任務(wù)非常緊迫。為此，應(yīng)增強(qiáng)改革創(chuàng)新意識(shí)，大膽探索，加快建立健全適合我國現(xiàn)階段基本國情的社會(huì)保障制度。

2010年、2020年、2050年我國社會(huì)保障制度目標(biāo)模式設(shè)想

社會(huì)保障最基本的屬性是政府維護(hù)政權(quán)穩(wěn)固和社會(huì)穩(wěn)定的公共安全支出，有鑒于此，從我國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，政府應(yīng)在社會(huì)保障中扮演主角、發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，“初級(jí)階段”意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，能力有限，社會(huì)保障制度的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是確?；竟δ埽淳S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；“社會(huì)主義”意味著要重視人的發(fā)展、重視社會(huì)公平和人民福祉。因此，中國的社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)是在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下盡可能提高人民福利，這是中國社會(huì)保障制度的基本內(nèi)涵。

根據(jù)上述中國社會(huì)保障制度的基本內(nèi)涵，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)、提高人民福祉為指導(dǎo)思想，堅(jiān)持基本保障政府主導(dǎo)、公平和效率兼顧、權(quán)利和義務(wù)對(duì)應(yīng)、統(tǒng)籌兼顧、量力而行的原則，我們探索從保障目標(biāo)、保障功能、保障項(xiàng)目、保障水平、保障對(duì)象、保障方式、籌資模式、運(yùn)作模式八個(gè)方面，按2010年、2020年、2050年三個(gè)階段提出中國社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式。具體各階段的目標(biāo)是：

第一階段到2010年：以社會(huì)穩(wěn)定為目的，以生存保障為目標(biāo)，最低生活保障覆蓋全體國民，農(nóng)村落實(shí)最低生活保障覆蓋全體農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系逐步擴(kuò)大覆蓋面。2010年城鎮(zhèn)貧困戶人口總數(shù)預(yù)計(jì)約為3820萬人，按2007年全國城鎮(zhèn)最低生活保障人均約100元/月的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，約需財(cái)政支出460億元，比2007年的290億元增長58%，年均遞增16.4%。農(nóng)村按2007年東部地區(qū)人均50元/月的標(biāo)準(zhǔn)覆蓋全部貧困人口約2148萬人，總費(fèi)用約為130億元左右。我們建議，參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障模式，采用財(cái)政出資設(shè)立基本賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度。

第二階段到2020年：以穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)消費(fèi)需求為目的，以溫飽保障為目標(biāo)，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障。農(nóng)村重點(diǎn)構(gòu)建完整的社會(huì)保障體系，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系覆蓋全體城鎮(zhèn)居民。到2020年，農(nóng)村社會(huì)保障體系基本健全，城鄉(xiāng)分建的社會(huì)保障體系覆蓋全體國民。這種保障水平可以不高，各地標(biāo)準(zhǔn)不要求一致，但必須保證全體國民能夠平等享受基本社會(huì)保障待遇，消除因身份特征、工作性質(zhì)和區(qū)域等因素帶來的制度性不平等。

第三階段到2050年：以提高全民福利為目的，以小康保障為目標(biāo)，社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的銜接統(tǒng)一，全部國民享有不低于小康標(biāo)準(zhǔn)的生活水平，全面提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)福利水平。第三階段為我國社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景規(guī)劃，也即我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，我國已經(jīng)整體上達(dá)到了中等發(fā)達(dá)國家水平，人民過上比較富足的生活。社會(huì)保障的功能主要體現(xiàn)為提高社會(huì)福利。多層次社會(huì)保障體系基本完善，基本社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的統(tǒng)一。

進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革的幾點(diǎn)建議

(一)將社會(huì)保障基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)列為重點(diǎn)工程加以落實(shí)

建議在國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃制定中，落實(shí)基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃建設(shè)。在社會(huì)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃中，將社會(huì)保障基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)列為重點(diǎn)工程加以落實(shí)?；謴?fù)基本社會(huì)保障屬于公共支出的本來面目，強(qiáng)化政府職責(zé)，初步實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的目標(biāo)?？梢蕴剿靼?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分改為社會(huì)保障稅，國民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障和最低生活保障作為公共支出由政府出資現(xiàn)收現(xiàn)付?；旧鐣?huì)保障覆蓋全體居民，保障水平可以不高，各地標(biāo)準(zhǔn)也不要求一致。其中，最低生活保障和基本養(yǎng)老保障確保貧困戶和老年人在吃、穿、住、用等方面獲得與當(dāng)?shù)厣钏较噙m應(yīng)的基本生活保障，基本醫(yī)療保障由政府在社區(qū)一級(jí)提供最基本的免費(fèi)或低價(jià)藥品和服務(wù)。

(二)促進(jìn)多層次社會(huì)保障體系發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的吸引力

在解決“?；尽钡幕A(chǔ)上，適應(yīng)社會(huì)保障需求多層次、多樣化發(fā)展的需要，鼓勵(lì)多層次社會(huì)保障體系發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的吸引力。在政府“?；尽钡膶哟紊?，強(qiáng)化個(gè)人賬戶強(qiáng)制繳費(fèi)功能，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)、地方政府根據(jù)自身效益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立企業(yè)或地方統(tǒng)籌賬戶，形成社會(huì)保障的第二個(gè)層次，保障參保對(duì)象獲得不低于當(dāng)?shù)仄骄降纳?；第三個(gè)層次是企業(yè)年金和個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，保障參保對(duì)象能夠享受生活。形成以政府基本社會(huì)保障為基礎(chǔ)(基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障、最低生活保障)，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助為補(bǔ)充的多層次社會(huì)保障體系。作為主體的社會(huì)保險(xiǎn)，要設(shè)計(jì)出形式多樣的保險(xiǎn)模式，讓各類人群可以根據(jù)自身的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)實(shí)力自由選擇保險(xiǎn)類型；基于權(quán)利和義務(wù)相一致的基本原則，社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)水平與待遇水平相關(guān)聯(lián)，用人單位和個(gè)人可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力來選擇保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)建立社會(huì)保障的預(yù)算管理制度，健全社會(huì)保障穩(wěn)定的投入機(jī)制

——進(jìn)一步明確政府的社會(huì)保障職責(zé)主要是“?；尽?、“保公平”。按照三方共同負(fù)擔(dān)的原則，國家、企業(yè)(勞動(dòng)者所在的經(jīng)濟(jì)單位)及勞動(dòng)者個(gè)人都要按照一定的方式和比例承擔(dān)社會(huì)保障基金的籌集，并且以國家立法形式明確下來。建立公共財(cái)政支持社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展的長效機(jī)制，逐年提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重，“十一五”、“十二五”期末分別達(dá)到15%和20%。

——建立社會(huì)保障專門預(yù)算，逐步將社會(huì)保障支出作為各級(jí)財(cái)政的主要支出項(xiàng)目確定下來。將繳費(fèi)(稅)、財(cái)政撥款、專項(xiàng)國債、社會(huì)捐贈(zèng)、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和發(fā)行彩票等途徑形成的社會(huì)保障資金納入社會(huì)保障預(yù)算，使社會(huì)保障收支活動(dòng)受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。合理劃分中央政府和地方政府的社會(huì)保障事權(quán)，使事權(quán)與財(cái)權(quán)保持一致，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府參與管理社會(huì)保障事務(wù)的積極性，通過規(guī)范轉(zhuǎn)移支付來強(qiáng)化中央政府在社會(huì)保障事務(wù)中的主導(dǎo)權(quán)。當(dāng)前要重點(diǎn)擴(kuò)大新增財(cái)政用于社會(huì)保障的支出，并能夠更多地拿出一部分錢來彌補(bǔ)過去社會(huì)保障的歷史欠賬，做實(shí)個(gè)人賬戶。

——探索發(fā)行社會(huì)保障特別國債，解決社會(huì)保障歷史欠賬。改革開放以來，社會(huì)保障制度建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障欠賬頗巨，建議利用當(dāng)前居民儲(chǔ)蓄充足、市場(chǎng)資金流動(dòng)性過剩的良好機(jī)會(huì)，每年發(fā)行1000億元左右的社會(huì)保障特別國債，用于建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障和基本醫(yī)療保障，償還社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)換的歷史欠賬。

(四)加強(qiáng)配套制度建設(shè)和規(guī)范管理，確保社會(huì)保障落到實(shí)處

加強(qiáng)與社會(huì)保障制度關(guān)聯(lián)的行政審批與行政許可管理，沒有建立社會(huì)保障的企業(yè)，工商不予企業(yè)注冊(cè)或不予通過企業(yè)年審。在新的征地審批程序中，沒有落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障的征地方案一律不予批準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)保障落實(shí)不到位的工程項(xiàng)目不予開工許可。建立企業(yè)勞動(dòng)保障誠信制度和管理機(jī)制，對(duì)于拖欠農(nóng)民工工資、拒絕為農(nóng)民工上社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)，加大企業(yè)信用披露和信用缺失的曝光，并加強(qiáng)相應(yīng)的懲戒力度，對(duì)社會(huì)保障嚴(yán)重失信企業(yè)甚至可以清除出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)或限制其市場(chǎng)準(zhǔn)入。

(五)建立和完善社會(huì)保障法規(guī)體系

建立以《社會(huì)保障法》為根本，以《社會(huì)救助法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)福利法》為主要內(nèi)容，以部門規(guī)章和地方性法規(guī)為補(bǔ)充的社會(huì)保障法規(guī)體系。完善社會(huì)保障法規(guī)體系需要從兩方面做起，一方面是盡快頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，并適時(shí)制定《社會(huì)保障法》，將我國社會(huì)保障的基本制度框架確定下來；另一方面是從具體做起，把在實(shí)踐中已經(jīng)成熟的做法通過政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章等固定下來，然后再逐步完善，形成比較完整的社會(huì)保障法律法規(guī)體系。

(作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院)

 2008年04月09日 15:37 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 作者：孫長學(xué) 張曉濤