■樊新民 黃純忠 黃小勇

繼今年初我國南方特大冰雪災(zāi)害給地方經(jīng)濟(jì)造成重大損失后，“５·１２”汶川大地震又給當(dāng)?shù)厝罕妿砹顺林貫?zāi)難，甚至影響了全國多個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活。在自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下，盡快建立我國自然災(zāi)害巨災(zāi)保險(xiǎn)制度已成當(dāng)務(wù)之急。

巨災(zāi)形勢越來越嚴(yán)峻

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)資料表明，自２０世紀(jì)以來，中國是繼美國、日本之后世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大。全國有２／３的國土面積不同程度地受到洪水威脅，近半數(shù)的城市分布在地震帶上。另據(jù)資料顯示，上世紀(jì)全球５４個(gè)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害中，有８個(gè)發(fā)生在中國，而這些自然災(zāi)害又大多發(fā)生在我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海和長江流域。

自上世紀(jì)９０年代以來，我國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，所生成的經(jīng)濟(jì)損失也越來越大。如１９９１年的淮河流域和長江中下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害；１９９８年的長江特大洪水災(zāi)害；２００５年、２００６年多個(gè)沿海地區(qū)遭受了多次臺(tái)風(fēng)襲擊；今年又遇到了特大冰雪和地震等兩次自然災(zāi)害。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口和財(cái)富的聚集，巨災(zāi)所造成的重大損失已形成了不斷擴(kuò)大的趨勢。據(jù)民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，近１０年來我國因洪水、臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失每年維持在２０００億元人民幣左右。以今年的冰雪災(zāi)害為例，造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)１５００億元之巨，而這次汶川地震波及全國的經(jīng)濟(jì)損失更是難以估算。

已有研究成果表明，年度災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值（即災(zāi)損率）小于２％時(shí)，對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響相對較少，而大于５％時(shí)，對市場物價(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響則相對較大。與其他國家相比，目前我國的災(zāi)損率處于較高水平，如美國的災(zāi)損率為０．２７％，日本為０．５％。我國災(zāi)損額與國家財(cái)政支出的比值，低時(shí)維持在１０％左右，高時(shí)達(dá)到３０％以上，而美國的這一指標(biāo)還不到１％。因此，我國巨災(zāi)損失嚴(yán)重。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度尚未完善

目前，我國對地震等巨災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償與救助，實(shí)行的是國家財(cái)政支持的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式。這種單一的政府財(cái)政補(bǔ)償和救助巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的制度，很難應(yīng)對自然災(zāi)害頻發(fā)的形勢和日益嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。特別是我國尚未建立起災(zāi)后恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)保障制度，導(dǎo)致了巨災(zāi)后的補(bǔ)償或救助范圍小或?qū)哟蔚汀?

特別值得一提的是，在我國這樣一個(gè)各種自然災(zāi)害發(fā)生較頻繁的國家，相應(yīng)的保險(xiǎn)開發(fā)程度卻很低，專門針對自然災(zāi)害的保險(xiǎn)險(xiǎn)種不多，保險(xiǎn)制度相對還未完善。雖然我國自１９８０年后逐步恢復(fù)了自然災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但保險(xiǎn)公司經(jīng)營的仍然是純商業(yè)性業(yè)務(wù)，特別是從相關(guān)保險(xiǎn)法規(guī)看，屬于巨災(zāi)險(xiǎn)的洪水、地震和臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不在承保責(zé)任之列。同時(shí)，目前我國各保險(xiǎn)公司只將洪水災(zāi)害作為特約附加險(xiǎn)種承保，而對破壞性特別嚴(yán)重、人民群眾比較關(guān)心的如地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、冰雪等巨大災(zāi)難，保險(xiǎn)公司則不予承保。

與此同時(shí)，保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)木薏钚?，?dǎo)致巨災(zāi)損失理賠額偏低。由于我國巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以商業(yè)化模式運(yùn)作的，且由于巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高，各家保險(xiǎn)公司分別對地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)采取了停?；驀?yán)格限制規(guī)模、有限制承保的政策，以規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致目前保險(xiǎn)對巨災(zāi)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償呈現(xiàn)“杯水車薪”的現(xiàn)象。如２００５年我國沿海地區(qū)遭受的７次臺(tái)風(fēng)中，國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)共支付賠款１３．３億元，僅占“麥莎、泰利、龍王、達(dá)維”等４次臺(tái)風(fēng)造成直接經(jīng)濟(jì)損失５４０．６８億元的２．４６％；今年初雪災(zāi)中，保險(xiǎn)業(yè)共支付賠款１６億元，僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的１％。

導(dǎo)致巨災(zāi)保險(xiǎn)制度難以有效建立的三大原因

一是缺乏法律支持。在目前我國公民巨災(zāi)保險(xiǎn)意識普遍較弱的同時(shí)，強(qiáng)制性的保險(xiǎn)法律制度也相對薄弱，使巨災(zāi)保險(xiǎn)在推進(jìn)過程中缺乏法律支持。從國際巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)看，為了確保巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋面，包括美國、日本等一些國家和地區(qū)都采用了一定程度的法律強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，而我國目前尚缺乏相應(yīng)法規(guī)。

二是缺乏經(jīng)營技術(shù)和水平。經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)涉及地質(zhì)、地理、氣象、土木工程等多學(xué)科的專業(yè)技術(shù)知識，技術(shù)門檻和投入成本相對較高。目前，我國保險(xiǎn)公司對培訓(xùn)巨災(zāi)保險(xiǎn)專業(yè)技術(shù)人才的投入力度還比較欠缺，保險(xiǎn)公司無法對地震、風(fēng)暴、洪水、冰雪等自然災(zāi)害可能造成的損失進(jìn)行相對準(zhǔn)確的衡量和把握，致使保險(xiǎn)公司無法開發(fā)設(shè)計(jì)出種類豐富的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，對經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)采取謹(jǐn)慎保守的態(tài)度。

三是缺乏相應(yīng)的管理制度。目前，我國尚未建立應(yīng)對巨災(zāi)事故的保險(xiǎn)制度，政府和保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理中的地位和作用不明確；同時(shí)，應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的職能機(jī)構(gòu)分散，相互間的溝通協(xié)調(diào)存在很大障礙，且保險(xiǎn)公司巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任沒有與一般風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任加以區(qū)分，對保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定未考慮風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率和損失程度，對巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)連同其他保費(fèi)一起征收營業(yè)稅與所得稅，巨災(zāi)保險(xiǎn)管理缺乏有效的政策保障和積累制度。特別是再保險(xiǎn)制度也還未完善，僅靠其自身的償還能力根本無法解決巨災(zāi)保險(xiǎn)的問題。

盡快建立并完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

目前，全球已有１２個(gè)國家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，充分利用保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理職能減輕政府在巨災(zāi)減損中的責(zé)任，維持政府財(cái)政的穩(wěn)定和安全。因此，我國應(yīng)借鑒國際上的經(jīng)驗(yàn)，盡快建立完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度。

首先，確立巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性地位。國家應(yīng)制定法規(guī)明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位和巨災(zāi)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，規(guī)定各商業(yè)性保險(xiǎn)公司必須把地震、洪水、冰雪、臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任從其他保險(xiǎn)條款中剔除，列為綜合性保險(xiǎn)的承保責(zé)任。各商業(yè)性保險(xiǎn)公司必須接受政府委托經(jīng)辦巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。同時(shí)，國家應(yīng)對巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入免征營業(yè)稅和所得稅。

其次，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由政策性保費(fèi)收入部分、財(cái)政預(yù)算按一定比例計(jì)提部分和國家向商業(yè)性保險(xiǎn)公司征收的一部分營業(yè)稅組成。商業(yè)性保險(xiǎn)公司出于保證償付能力的考慮，同樣需建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，主要由每年總保費(fèi)收入中提取的部分、巨災(zāi)保費(fèi)及其專項(xiàng)資金的運(yùn)用收益組成，以增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第三，建立政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司間的合理分擔(dān)機(jī)制。政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司對于巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)采取限額承保方式，如將家庭財(cái)產(chǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與企業(yè)財(cái)產(chǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任明確為分別由政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。家庭財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)作為政策性保險(xiǎn)，由政府承擔(dān)大部分，未承擔(dān)部分由家庭自己投?；蜃晕页袚?dān)；企業(yè)財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)則屬于商業(yè)性保險(xiǎn)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。

第四，發(fā)行巨災(zāi)債券，分散保險(xiǎn)在金融市場上的風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)債券是一種場外交易的債權(quán)衍生品，是保險(xiǎn)公司或者再保險(xiǎn)公司通過直接發(fā)行公司債券，利用債券市場來分散風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)證券化形式。通過巨災(zāi)債券可將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給資本市場的投資者，增強(qiáng)社會(huì)危機(jī)處理能力，增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的承保能力。

第五，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)體系。借鑒發(fā)達(dá)國家再保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，積極培育發(fā)展國內(nèi)再保險(xiǎn)公司，大力培育專業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司，活躍再保險(xiǎn)市場。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步開放我國保險(xiǎn)市場，引進(jìn)資金實(shí)力雄厚、業(yè)務(wù)技術(shù)精湛、經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)豐富的國際知名再保險(xiǎn)公司和組織，例如慕尼黑再保險(xiǎn)公司、瑞士再保險(xiǎn)公司、英國勞合社等公司和組織，增強(qiáng)國內(nèi)保險(xiǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。

（作者單位：中國人民銀行永州市中心支行）