回顧中國社會保障事業(yè)50多年發(fā)展歷史，可把我國社會保障制度發(fā)展總結為3個階段：從建國初期到改革開放前，可以算作第一個階段，其特點是以國有單位為核心的單位保障；上世紀80年代中期以城市為中心的改革開放以來可以算作第二個階段，其特點是圍繞國有企業(yè)改革建立以職業(yè)人群為重點的社會保險制度；以黨的十七大為標志，進入新的階段，目標是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。劃分三個階段，是使所有從事社會保障工作的同志都有一種認識上的自覺：我們今天和明天從事的工作，不是過去工作的簡單 “復制”，而是站在新起點、面對新目標，去干一番造福全民的大事業(yè)。

現(xiàn)代意義上的社會保障制度誕生已有120多年歷史，目前世界上近200個國家和地區(qū)建立了各種各樣的社會保障制度。雖說五色雜陳，但有一條共同規(guī)律，就是各國都依據(jù)本國國情——經(jīng)濟社會發(fā)展條件、社會政治制度、歷史文化背景等來選擇和調(diào)整社會保障的模式和政策架構。改革開放以來我們始終堅持中國特色的社會主義道路。張德江副總理在談到社會保障體系建設時也提出中國特色的概念，這給我們很大的啟發(fā)。我們貫徹黨的十七大精神，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，也要從中國國情特點出發(fā)，建立和完善具有中國特色的社會保障制度體系。我認為，就社會保障體系而論，有5條稱得上是中國特色：

其一，世界上人口最多的國家。人口多少對社會保障模式的選擇影響巨大?；仡櫄v史，俾斯麥建立社會保險制度的1883年，貝弗里奇寫 《社會保險和相關服務》報告的1942年，德國、英國的人口都僅超過千萬；即使美國1935年頒布 《社會保障法》時，人口也不過上億。而我國要建立覆蓋城鄉(xiāng)10多億居民的社會保障體系，人口量級是別人的10倍、百倍。人口眾多這一國情特點，決定了我國完善社會保障體系更應當把保障公平作為本質(zhì)要求和首要原則。如果把各國比作在道路上高速行進的車輛，那么別國是輕型跑車，至多是載重3噸的小卡車，而我國是載重13噸的重型貨車。面對各種陡坡、急彎、顛簸路況，如果沒有更強的平衡、穩(wěn)定機能，我們這輛車非跑散架了不可。所以，我們不能選擇缺少互濟功能的完全個人賬戶式的制度模式，而要堅持把公平排在首位，通過推進公共服務均等化，增加政府公共財政投入，加大社會財富再分配力度，努力實現(xiàn)人人享有基本保障，防止和消除現(xiàn)代化進程中的兩極分化，促進社會和諧、社會公正和社會穩(wěn)定。我國社會保障體系架構中需要有普惠式的制度安排，但我國人口眾多的國情特點，又決定了普惠制不應當也不可能成為主體的制度。試想，如果我們選擇 “從搖籃到墳墓”的高福利制度，13億人找政府、等政府，不但我國財力不堪重負，而且將造成民族創(chuàng)造力和競爭力的消退。所以，中國應當把繳費型的社會保險作為核心制度，堅持權利與義務對等，防止單位和個人對政府和社會的過度依賴。結論是：中國社會保障體系建設要堅持公平與效率相結合。這個公平，既包括在宏觀層面使全體人民共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，也包括微觀層面實現(xiàn)權利義務對等的規(guī)則公平；這個效率，既包括社會保障制度在宏觀層面有利于促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展，也包括在具體政策設計上引導和鼓勵勞動者多勞多得多繳費、早繳費、連續(xù)繳費和長期繳費。

其二，長期處于社會主義初級階段。初級階段的一個顯著特點是經(jīng)濟社會發(fā)展水平低。這決定了我國的社會保障制度只能從低水平起步，保障人民群眾的基本需求，隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步提高水平；而絕不能脫離實際，開 “空頭支票”，吊高胃口。同時，這樣的經(jīng)濟發(fā)展水平也決定了我們完善社會保障體系的路徑選擇，要把彌補制度缺失作為優(yōu)先目標，先解決 “從無到有”的問題，再循序解決 “由低到高”的問題。從一個完整的國民保障體系的角度觀察，我國目前最大的制度缺失，一是農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險，二是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險。這兩個問題，都與我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的進程密切相關，而且日益突出。到2020年，我國的城鎮(zhèn)化率將達到60％以上，進城的基本是農(nóng)村精壯勞動力，留鄉(xiāng)的多是老弱婦孺。如果現(xiàn)在不對農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保障作出恰當?shù)闹贫劝才?，屆時社會分化將十分嚴重，也難以真正實現(xiàn)全面小康目標。結論是：過去20多年社會保障制度改革是以城市為中心，圍繞企業(yè)改革的目標推進；按照黨的十七大 “覆蓋城鄉(xiāng)”的要求，新時期完善社會保障體系，應把 “涉農(nóng)”的社會保障問題作為優(yōu)先目標，同時加快擴大已有保障制度的覆蓋面，從低水平起步，搭建起比較完整的體系構架。

其三，地域廣闊，差異巨大。有人說中國 “沿海城市像歐洲，內(nèi)地農(nóng)村像非洲”，形容差別之大。城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間巨大的差別，決定了我國社會保障體系的兩個取向：一是要促進制度的總體性和統(tǒng)一性，努力縮小而不是擴大差別，對覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系統(tǒng)籌考慮、整體設計、統(tǒng)一管理，防止制度設計的 “碎片化”而加大運行中的摩擦；視各保障項目的特點提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)更大范圍的統(tǒng)一政策和社會互濟；對不同群體間有差異的社會保障制度安排要精心留好 “接口”。二是要適應我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡性，在統(tǒng)一的制度框架和法律規(guī)范下，充分考慮和體現(xiàn)這種差異，給地方一定的彈性空間；對超出基本保障水平的更高需求，以政策優(yōu)惠鼓勵建立補充性保險，發(fā)展商業(yè)保險；在農(nóng)村，還要繼續(xù)發(fā)揮家庭和土地保障的作用。結論是：堅持統(tǒng)一性與靈活性相結合，整體性與特殊性相結合，形成可銜接、可轉(zhuǎn)移、可累計的政策和管理平臺，形成多層次的社會保障體系。

其四，人口老齡化來勢迅猛。大多數(shù)工業(yè)化國家都已進入老齡化，在養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度上各有難題。而我國特色在于，特定時期的人口生育政策造成老齡化來得早——西方國家都是完成工業(yè)化之后進入老齡化，而我國是 “未富先老”；來得快——西方國家老齡化率從5％上升為10％，普遍用了40多年時間，而我國只用了18年；持續(xù)長——由于人口基數(shù)特大，預測我國在本世紀30年代進入老齡化高峰后，要有40年左右的高位保持期。這一特點，要求我們在制度設計上要有更強的憂患意識和更長遠的戰(zhàn)略眼光，在解決歷史遺留問題、增進各個群體現(xiàn)實利益的同時，還要為未來人口老齡化高峰預做政策和資金準備。結論是：其一，加快做實養(yǎng)老保險個人賬戶，并完善投資政策，實現(xiàn)保值增值；其二，建立健全社會化、市場化的老年人管理服務體系，并使我國的經(jīng)濟社會結構更適應于老齡社會的需求；其三，延遲退休年齡的問題遲早要提上日程，但要綜合考慮就業(yè)因素。

其五，有深厚的歷史文化積淀。我國有長達5000年的文明史，有2000多年基本由中央政府統(tǒng)一治理的社會政治史。這一極具特色的歷史文化背景，要求我國社會保障制度的建立和完善，要堅持政府主導與社會參與相結合。特別是現(xiàn)階段，政府尤其是中央政府必須在社會保障制度建設上發(fā)揮主導作用，積極推動立法，增加財政投入，提供更多的公共服務。那種把社會保障全面推向市場的主張并不適合中國國情。同時要發(fā)揚中華民族悠久的尊老愛幼、扶危濟困和集體主義的精神文化傳統(tǒng)，充分調(diào)動社會各方面的積極性，發(fā)展社會慈善事業(yè)，支持志愿者公益行動，鼓勵社區(qū)群體和鄰里互助，發(fā)揮社會組織自我管理和自我服務的作用，提倡家庭和睦等，在政府主導下，讓全體社會成員共同參與構建社會保障的大廈。

以上這些特色，決定著我們社會保障體系建設的出發(fā)點、戰(zhàn)略選擇和基本原則，準確認識和把握好上述特點，才能形成認識和行動上的自覺，設計、建設、管理、實施好具有中國特色的社會保障體系，并實現(xiàn)可持續(xù)的良性發(fā)展。