《中國經(jīng)濟周刊》記者 宋雪蓮/哈爾濱報道

據(jù)媒體報道，日前，《全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法研究》在國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院完成了課題研究。該課題著力解決制約勞動者流動的社保異地轉續(xù)的政策性壁壘。同時，針對我國現(xiàn)有社保體系“劃疆而治”的分割局面，發(fā)改委課題組選擇繞開我國社保“統(tǒng)賬結合”的“體制難點”，提出了包括借鑒歐盟“分段計算”在內的一攬子操作性政策建議。

報道稱：“這種模式的前提是先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌”，即在一個省內改變市級、縣級統(tǒng)籌局面，全省執(zhí)行統(tǒng)一的繳費基數(shù)和繳費比例，養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目全省統(tǒng)一，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級直接管理。

此報告內容一經(jīng)披露，便贏得了一片叫好聲，被認為“值得期待”。但在黑龍江省社保信息中心主任徐樹看來，這樣的社保轉移辦法仍然是“看起來很美”。

政策層面：“誰統(tǒng)籌誰就兜底”？

“社保允許全國轉續(xù)的政策其實一直存在，且在技術上并不存在難題?！?月20日，在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時徐樹主任表示，“但是，由于我國社保是‘統(tǒng)賬結合’的特有模式，多數(shù)地方規(guī)定，勞動者流出時只能帶走個人賬戶里的錢，不能帶走統(tǒng)籌部分。因此在財政‘分灶吃飯’體制下，地方基本上都是設置很多政策障礙，只愿將社保個人賬戶轉出本地方，而不愿轉入。”

在我國，被認為需要跨地區(qū)轉續(xù)的社會保險關系主要有三種，即基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險。為了順利實現(xiàn)此三類社保的全國轉續(xù)，發(fā)改委課題組分別提出了具體政策設計。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險跨省轉續(xù)可借鑒歐盟的“分段計算”模式——工作地繳費，分段記錄，退休地發(fā)放，即保持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的管理模式不變，在不轉移統(tǒng)籌基金的前提下，按各參保地規(guī)定分段計發(fā)，直到累計計算到60歲退休。相關報道稱：“當該勞動者退休后，按照他當時在每個地方工作時企業(yè)為他交納養(yǎng)老統(tǒng)籌的份額比例提供養(yǎng)老金，并統(tǒng)一到其退休地的金融機構發(fā)放?！?/P>

在課題組看來，“歐盟31個民族國家(歐盟社保協(xié)調范圍是27個歐盟成員國，再加上另外3個歐洲經(jīng)濟區(qū)國家和瑞士)都可以轉續(xù)，從理論上講，我們只是在國內轉續(xù)，應該更有利于這種模式(分段計算)的實現(xiàn)。而前提是先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌?！?/P>

但在已經(jīng)實行了社?！笆〖壗y(tǒng)籌”數(shù)年的黑龍江省，這種被認為是“更利于實現(xiàn)”的新模式卻面對著實施層面的難題?！昂邶埥瓕崿F(xiàn)的社保省級統(tǒng)籌已然領先了全國3-5年，但是目前仍然存在著一些無法解決的障礙。”徐樹告訴《中國經(jīng)濟周刊》，黑龍江省各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，實行省級統(tǒng)籌后，繳費基數(shù)為全省在崗職工平均工資。在一些在崗職工平均工資低于全省平均水平的地區(qū)的退休人員，基本養(yǎng)老金會相應提高；而那些高于全省平均水平的地區(qū)的退休人員，基本養(yǎng)老金會相應降低。

“這就在局部地區(qū)出現(xiàn)了‘退休后掙的錢比在職時還多’的基本養(yǎng)老金倒掛現(xiàn)象，很多人爭著提前退休。而同時在這些地區(qū)工資更低的在職人員繳納養(yǎng)老保險的負擔也更重了，由此造成的欠繳問題，甚至會造成地市財政需要承擔很大的社保缺口?！?/P>

“省級統(tǒng)籌技術上不存在難點，關鍵是誰統(tǒng)籌就意味著誰要對社?；疬M行財政‘兜底’，所以實現(xiàn)起來仍然很難?！毙鞓湔f，“就拿經(jīng)濟條件很好的廣東省來說，他們至今仍是縣級統(tǒng)籌，富裕地區(qū)不愿意承擔貧困地區(qū)的負擔，那些窮縣也只能自己解決自己的問題?！?/P>

徐樹認為，我國與歐盟存在的現(xiàn)實差別是不容忽視的。歐盟在國家之間都可以跨國轉續(xù)，是因為歐盟國家的發(fā)展差距不大。而我國各省內地區(qū)之間的經(jīng)濟差異在短時期內都無法消除，這也是省級統(tǒng)籌一直難以真正實現(xiàn)的一個重要原因。

技術層面：數(shù)據(jù)庫轉移難題凸顯

目前世界各國的社保模式主要分為兩類，一是現(xiàn)收現(xiàn)付(統(tǒng)籌)模式，二是完全積累(個人賬戶)模式。這兩類模式都不存在社保關系轉續(xù)問題。而我國是兩種模式的“結合”，由于各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，比如個人繳費比例不一、保障水平不一等，都直接造成了目前的轉移難。

徐樹主任告訴《中國經(jīng)濟周刊》，從媒體報道的發(fā)改委課題組方案看，某勞動者在A省企業(yè)或社會組織工作兩年，由A省企業(yè)負責交納養(yǎng)老統(tǒng)籌部分并記錄在當?shù)?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoanli/1317068/">社保機構；之后到B省工作兩年，再由B省企業(yè)交納養(yǎng)老統(tǒng)籌并記錄在案，然后類推到C省、D省，這種分段計算的辦法目前在理論上是合理的，也凸顯公平。

“但是如何保證A、B、C、D四個省之間的數(shù)據(jù)轉換完全一致呢？如果A省出現(xiàn)了缺口，中央財政應該補給A 省還是補給勞動者的退休地呢？”

而實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的另一個難題還有各地數(shù)據(jù)庫的遷移。徐樹介紹道，由于新舊系統(tǒng)數(shù)據(jù)項指標及代碼不同以及操作進度不同步，增加了新舊數(shù)據(jù)轉換的難度。而且目前我國各省、市、區(qū)、縣的社會保險在執(zhí)行政策上和業(yè)務操作上都存在差異，軟件子系統(tǒng)繁多，體系混亂，難以兼容，從而造成各地區(qū)間數(shù)據(jù)標準并不統(tǒng)一。

據(jù)悉，我國的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位，連省級統(tǒng)籌都沒有實現(xiàn)。要是從縣、地市遷移到省再到中央，運轉起來不僅龐大復雜，而且還要牽涉很多社會保障問題。

“目前我國市級的社保一期工程(即‘金保工程’，是由市、省、中央三層數(shù)據(jù)分布和網(wǎng)絡管理結構組成的政府社保信息系統(tǒng)，2002年被中央列為我國電子政務建設的12項重點工程之一)剛剛建成，起碼要運行10年左右。而運行的時間越長，切換的難度也就越大。真要把現(xiàn)有的系統(tǒng)都推翻，已經(jīng)花掉的巨額成本由誰來買單呢？”徐樹說。

“我國的社保數(shù)據(jù)太分散了，雖然說分段計算的設計很理想，但是實施起來卻很難。就是實現(xiàn)省級統(tǒng)籌了，那各省之間的數(shù)據(jù)如何統(tǒng)一？統(tǒng)一之后由誰來進行安全、維護等管理？不同的中心對數(shù)據(jù)又擁有什么樣的權限，比如變更數(shù)據(jù)等，都將是我們不得不面對的問題?！?/P>

新方案能否成為可實現(xiàn)的政策

那么被看作是重大“突破”的“分段計算”式社保轉續(xù)方案，該如何破解這些實施層面的難題呢？

“用歐盟的辦法來解決中國社保關系轉續(xù)的難題，如果不打破戶籍、勞動關系和社保關系的統(tǒng)一，真正執(zhí)行起來，遇到的困難會比我們現(xiàn)在預料到的要復雜得多?！毙鞓渲魅胃嬖V記者，要使“分段計算”式的社保轉續(xù)方案實現(xiàn)，首先要使勞動者的社會保險關系同勞動關系徹底分離，實際上，就是把基金積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制徹底分離。此外還要分散戶籍所承擔的各種功能。

“個人賬戶部分可以隨工作地點轉移，也可以固定在某個地區(qū)。而與之相適應的，就是盡快提高統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次提高了，相互之間不頻繁發(fā)生轉移，才能解決統(tǒng)籌地區(qū)的博弈。而戶籍的承擔的各種功能如果能夠打破，轉移也就不存在更多難題?！毙鞓湔f。

“政策設計如果不能更多地考慮經(jīng)濟的發(fā)展，而是單就社保問題來解決社保問題，那么政策就是再完美，也很難真正有效施行?！毙鞓鋼鷳n地說，目前我國各種社保制度大都是應對當時經(jīng)濟體制改革設定的，通常是為了解決單個問題而設立一套社保制度，如國企改制、農民工等?！拔覀兙徒?jīng)常要因為政策的變化來進行數(shù)據(jù)庫的調整?！倍龅絾栴}的時候，也很少有從全盤意義上考慮建立的一套完整的社保體系，“比如一邊鼓勵農民工進城，一邊又在社保體制上把他們擠出去。”

“新社保轉續(xù)方案要成為真正意義上可以實行的政策，仍需各有關部門全盤考慮?！毙鞓淙缡钦f。