[摘要]我國(guó)目前實(shí)施的低層次統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，存在著會(huì)導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)輕重不一、損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平環(huán)境、影響勞動(dòng)力自由流動(dòng)等一系列問(wèn)題。因此亟需對(duì)其加以改革，以三步變一步的改革方式實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。

[關(guān)鍵詞] 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度； 全國(guó)統(tǒng)籌； 三步變一步

養(yǎng)老保險(xiǎn)是整個(gè)社會(huì)保障體系的最為重要的項(xiàng)目，一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度能否獲得健康、持續(xù)的發(fā)展，通常取決于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否獲得健康、持續(xù)的發(fā)展，而面向職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又構(gòu)成了整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體與核心。在中國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)中，高度重視基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是十分必要的。在肯定改革開放以來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從單位保險(xiǎn)到社會(huì)保險(xiǎn)、從單一層次保險(xiǎn)到多層次保險(xiǎn)的改革取向及其取得的成就的同時(shí)，正視基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)分割、費(fèi)率偏高且高低不一等嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)缺陷，以及這種缺陷對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性、勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一性、勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的日益嚴(yán)重的損害，已經(jīng)成為完善這一制度的前提條件。因此，國(guó)家宜將主要精力從推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌與制定養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法轉(zhuǎn)移到強(qiáng)力推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌上來(lái)，立即實(shí)行參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)者權(quán)益記賬辦法，禁止各種退保行為，同時(shí)盡快研究、制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的具體方案，爭(zhēng)取在2012年前完全實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。

一、 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是刻不容緩的既定目標(biāo)

第一，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，是實(shí)現(xiàn)這一制度公平性與有效性的本質(zhì)要求，是維系全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的必需的、內(nèi)在的要求，也是實(shí)現(xiàn)這一制度財(cái)務(wù)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。尊重制度的客觀規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是建設(shè)好這一制度并保障其健康、持續(xù)發(fā)展的根本保證。

第二，由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度停留在地方分割、低層次統(tǒng)籌層次上，已經(jīng)和正在造成日益嚴(yán)重的后果，并事實(shí)上直接損害著這一制度的健康發(fā)展。目前我國(guó)大部分地區(qū)的統(tǒng)籌層次仍然停留在地市一級(jí)。較低的統(tǒng)籌層次，不僅直接導(dǎo)致了各地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)輕重不一，進(jìn)而損害著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平環(huán)境，而且影響著勞動(dòng)力的自由流動(dòng)并直接阻礙著全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一。同時(shí)因基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支而直接導(dǎo)致部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)財(cái)政補(bǔ)助同時(shí)增加的狀況，嚴(yán)重?fù)p害了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康、持續(xù)發(fā)展。此外，它還是造成流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益喪失和農(nóng)民工大規(guī)模退保等不良現(xiàn)象的根本原因。因此，不解決全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題，就不可能真正獲得解決現(xiàn)階段勞動(dòng)力市場(chǎng)不統(tǒng)一、勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受損、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率總體偏高、各地負(fù)擔(dān)輕重不一以及制度自身難發(fā)展等問(wèn)題。因此，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌不僅是推進(jìn)并完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的治本之計(jì)，而且已經(jīng)刻不容緩。

第三，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是黨和政府的既定目標(biāo)。早在黨的十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中，就明確指出要逐步“實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”。全國(guó)統(tǒng)籌是建立全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的必然要求。此后，黨中央的多次決議與中央政府的多份重要文獻(xiàn)都再三明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。因此，這是符合制度發(fā)展客觀規(guī)律的合理取向，現(xiàn)在是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的時(shí)候了。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵是：在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是全國(guó)統(tǒng)籌的組織基礎(chǔ)，要求建立垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，集中管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收、管理和發(fā)放。統(tǒng)一繳費(fèi)比例要求企業(yè)和個(gè)人不因所在區(qū)域不同而承擔(dān)不同的繳費(fèi)率。統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法目前在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，則是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的本質(zhì)體現(xiàn)，它要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并匯總到中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)各地區(qū)對(duì)養(yǎng)老金支出的實(shí)際需求統(tǒng)一劃撥資金。

需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，宜界定為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的全國(guó)統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老金中的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分，仍可以由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征繳、記賬和投資運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，全國(guó)統(tǒng)籌并不意味著所有地區(qū)都按照相同的工資標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)和計(jì)發(fā)。在全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，職工仍然按照實(shí)際工資水平（靈活就業(yè)人員等無(wú)法確定收入的參保者可以參照當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均水平）繳費(fèi)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然以當(dāng)?shù)仄骄べY和個(gè)人指數(shù)化繳費(fèi)工資為基數(shù)，按一定比例計(jì)發(fā)。
綜上獲得的基本結(jié)論是，全國(guó)統(tǒng)籌是建立全國(guó)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的必然要求，只有實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，才能統(tǒng)一不同地區(qū)的企業(yè)繳費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)；只有實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，才能在維護(hù)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和維系勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一的條件下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的優(yōu)化配置人力資源；只有實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，才能確保勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障權(quán)益不在流動(dòng)中受到損失；只有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，才能充分發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與有效性，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同收入群體之間責(zé)任的公平分擔(dān)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在統(tǒng)籌調(diào)劑使用中實(shí)現(xiàn)效益最大化，最終促使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡與自我完善。

二、 三步變一步：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)步驟

在明確將全國(guó)統(tǒng)籌作為刻不容緩的既定目標(biāo)后，選擇實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的路徑即成為制度改革與完善的關(guān)鍵。目前，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的主要思路有兩種：第一，三步走思路。按現(xiàn)行思路，從目前的地市級(jí)統(tǒng)籌逐步上升到省級(jí)統(tǒng)籌，再?gòu)氖〖?jí)統(tǒng)籌逐步上升到全國(guó)統(tǒng)籌。第二，一步走思路。即地市級(jí)統(tǒng)籌與省級(jí)統(tǒng)籌并不是必須經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，而是從目前的地方分割統(tǒng)籌，一步跨越到實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。我們認(rèn)為，選擇三步為一步走的改革思路是成本最小、代價(jià)最低并且最有利于制度建設(shè)的方案。其主要理由有以下幾點(diǎn)：

第一， 三步變一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，有利于盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的自我平衡和自我發(fā)展。在統(tǒng)籌層次較低的情況下，不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)法充分調(diào)劑使用，即使實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，不同省區(qū)之間的基金也無(wú)法調(diào)劑使用。目前，我國(guó)不同省區(qū)之間的老齡化狀況存在顯著差異，2006年退休職工撫養(yǎng)比最高的重慶市（0.718）比撫養(yǎng)比最低的廣東?。?.153）高出近五倍。這意味著某些省份的基金結(jié)余和其他省份的養(yǎng)老金缺口仍將同時(shí)存在，人口撫養(yǎng)比高的地區(qū)財(cái)政將承擔(dān)較重的壓力。與此同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，2006年全國(guó)退休職工撫養(yǎng)比為0.402，低于全國(guó)23個(gè)省區(qū)同期的撫養(yǎng)比。這意味著一旦實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金即可全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用，至少有23個(gè)省區(qū)的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)將由此大大減輕，同時(shí)，也不會(huì)給中央財(cái)政新增負(fù)擔(dān)。因此，一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌將徹底打破基金的區(qū)域分隔，有利于理順財(cái)政與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡與自我發(fā)展。

第二， 三步變一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，最符合公平與效率原則。從地市級(jí)統(tǒng)籌上升到省級(jí)統(tǒng)籌和從省級(jí)統(tǒng)籌上升到全國(guó)統(tǒng)籌，每一次統(tǒng)籌層次的提高所面臨的困難與問(wèn)題在本質(zhì)上是完全相同的，但三步走要付出三次代價(jià)與成本，三步走的過(guò)程不能解決負(fù)擔(dān)不公、權(quán)益流失、障礙流動(dòng)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，幾經(jīng)折騰更會(huì)損害養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的嚴(yán)肅性；一步走則符合社會(huì)公平原則，同時(shí)只需付出一次成本與代價(jià)，制度也不會(huì)遭到頻繁的折騰。實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌需要協(xié)調(diào)同一省區(qū)內(nèi)不同地市之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌則將需要協(xié)調(diào)不同省區(qū)之間的關(guān)系。如果遵循按部就班的策略，目前就需要花大力氣，進(jìn)一步協(xié)調(diào)同一省區(qū)內(nèi)不同地市之間的利益關(guān)系，而待全國(guó)所有省份都實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌之時(shí)，也將是省級(jí)政府利益固化之時(shí)，協(xié)調(diào)不同省區(qū)利益的任務(wù)將更加繁重。同時(shí)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)不同省區(qū)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同一省區(qū)內(nèi)不同地市之間的發(fā)展差距，這意味著從省級(jí)統(tǒng)籌邁向全國(guó)統(tǒng)籌將更加遙遙無(wú)期。我們認(rèn)為，目前全國(guó)還只有少部分地區(qū)形成了大量的基金積累，并且這些利益尚未完全固化，因此，現(xiàn)階段是快速實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的最好時(shí)期，國(guó)家應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，放棄按部就班三步走的思路，以最小的協(xié)調(diào)成本一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

第三， 三步變一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，符合事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則。統(tǒng)籌層次在很大程度上體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)權(quán)與事權(quán)在不同層級(jí)政府之間的分配關(guān)系。在目前較低的統(tǒng)籌層次下，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的事權(quán)為各級(jí)地方政府所有，而養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口的財(cái)政支出責(zé)任則主要由中央政府承擔(dān)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)權(quán)和事權(quán)未能統(tǒng)一。在財(cái)政分權(quán)體制和地方政府片面績(jī)效觀的影響下，即使實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)政府也會(huì)將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的補(bǔ)貼責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央政府。因此，省級(jí)統(tǒng)籌不可能從根本上理順中央政府和地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的權(quán)責(zé)分配關(guān)系。確保人人享有養(yǎng)老金是中央政府的重要責(zé)任，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央政府主導(dǎo)，并且可以適當(dāng)?shù)刈尩胤椒謸?dān)部分責(zé)任。從全世界范圍來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的補(bǔ)貼責(zé)任也大多由中央政府承擔(dān)。因此，我們認(rèn)為，一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌符合事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，有利于合理劃分不同層級(jí)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的權(quán)利和責(zé)任。

第四，三步變一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全世界統(tǒng)籌，是解決現(xiàn)實(shí)諸多問(wèn)題的治本之策。目前中央政府著力研究的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，在制度地方分割統(tǒng)籌、勞動(dòng)力流動(dòng)處于常態(tài)的情況下，不僅會(huì)提高制度運(yùn)行及管理成本，而且不利于制度運(yùn)行效率的提升，并必然會(huì)留下權(quán)益受損及無(wú)法精算的復(fù)雜后遺癥，使改革難以取得效果。只有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，才是維護(hù)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益在流動(dòng)中不受損失的治本之策。

綜上，雖然三步走的思路看起來(lái)穩(wěn)妥，但其長(zhǎng)期的成本和阻力將更大。因此，我們建議，中央政府在理性、科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，果斷決策，直接將全國(guó)統(tǒng)籌列為2012年之前一步實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌前明確過(guò)渡辦法，即建立養(yǎng)老保險(xiǎn)參保權(quán)益記錄制度。
三、 實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌必須妥善處理的幾個(gè)問(wèn)題

第一， 盡快明確養(yǎng)老保險(xiǎn)參保權(quán)益記錄規(guī)則作為邁向全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)渡措施。在確定2012年前一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的前提下，是否實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌或者完善地市級(jí)統(tǒng)籌不再作為近期追求目標(biāo)，而是由中央政府盡快制定并出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益記賬規(guī)則，當(dāng)勞動(dòng)者要由一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)到另一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域工作時(shí)，由當(dāng)?shù)匕l(fā)給參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)記錄與參保權(quán)益證明，以作為全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)后統(tǒng)一計(jì)算繳費(fèi)年限及享受相應(yīng)待遇的憑證，所繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不轉(zhuǎn)移，同時(shí)嚴(yán)格禁止參保人員退保。這樣，各地社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不需要辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接手續(xù)，勞動(dòng)者流動(dòng)時(shí)不需要退?；蛘邠?dān)心權(quán)益受損，從而無(wú)論從管理與運(yùn)行的角度，還是從個(gè)人權(quán)益角度，都是最有效的措施。

第二， 盡快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直經(jīng)辦體制，奠定全國(guó)統(tǒng)籌的組織基礎(chǔ)。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行的是屬地管理體制，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向地方政府負(fù)責(zé)，而不向上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在財(cái)政分權(quán)體制和地方政府片面政績(jī)觀的影響下，地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一旦出現(xiàn)缺口，就會(huì)形成向上級(jí)財(cái)政的倒逼機(jī)制，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我完善和自我發(fā)展。同時(shí)，屬地管理體制也很容易造成基金的地域分割，不利于基金安全。所以，屬地管理是統(tǒng)籌層次低的必然結(jié)果，不符合統(tǒng)一制度的要求與規(guī)律，而實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌則必然要求建立垂直管理體制。養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦垂直管理體制要求在統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)、名稱的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)組織人事上的垂直管理，下級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在垂直管理體制下，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定全國(guó)范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支預(yù)算。垂直管理體制是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的組織基礎(chǔ)，因此，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌必須首先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直經(jīng)辦體制。

第三， 實(shí)行新、舊財(cái)務(wù)分離和遵循增量改革原則，是減少全國(guó)統(tǒng)籌的阻力的合理舉措。目前，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌積極性不高，主要是擔(dān)心現(xiàn)有基金結(jié)余被統(tǒng)籌到全國(guó)基金，同時(shí)擔(dān)心本地區(qū)勞動(dòng)者退休養(yǎng)老金待遇會(huì)下降。對(duì)這兩種擔(dān)心可以理解，但對(duì)退休養(yǎng)老金待遇的擔(dān)心其實(shí)是不必要的，因?yàn)轲B(yǎng)老金替代率不是以全國(guó)平均基數(shù)計(jì)發(fā)的，而是以當(dāng)?shù)毓べY水平作為計(jì)發(fā)基數(shù)的，發(fā)達(dá)地區(qū)工資水平高，退休養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇自然高；而對(duì)于已經(jīng)積累的基金則應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)?shù)氐睦?。因此，部分地區(qū)形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累客觀上構(gòu)成了阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌的根本原因。對(duì)此，我們建議采取新、舊財(cái)務(wù)分離和遵循增量改革原則，即：對(duì)舊賬處理從寬，凡是全國(guó)統(tǒng)籌之日前已經(jīng)積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均明確為地方所有，不上調(diào)中央；凡是全國(guó)統(tǒng)籌之日前出現(xiàn)的收支虧空，由中央政府與地方政府按照一定比例分擔(dān)。對(duì)新賬處理從嚴(yán)，即自全國(guó)統(tǒng)籌之日起，全國(guó)各地必須完全按照中央的統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)辦、統(tǒng)一繳費(fèi)比率、統(tǒng)一計(jì)發(fā)辦法等開展基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，切實(shí)保證制度的統(tǒng)一性。當(dāng)然，中央政府還應(yīng)當(dāng)限制地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金的使用方向，可用來(lái)發(fā)展區(qū)域性補(bǔ)充養(yǎng)老金等，確保其用于勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域。根據(jù)這一辦法處理舊賬、新賬的關(guān)系，再運(yùn)用增量推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌必然要涉及的管理及運(yùn)行成本問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是水到渠成之事。

第四， 建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)預(yù)算制來(lái)明確中央與地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)和激勵(lì)約束機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，確實(shí)需要處理好中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立對(duì)地方政府的激勵(lì)約束機(jī)制，防止出現(xiàn)對(duì)中央財(cái)政的依賴是需要集中解決的關(guān)鍵問(wèn)題。我們建議，通過(guò)設(shè)立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)預(yù)算制來(lái)明確中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)分配。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)預(yù)算制下，由養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理部門負(fù)責(zé)根據(jù)各地的參保人數(shù)和工資水平確定當(dāng)?shù)仡A(yù)算年度的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收額，根據(jù)各地退休人員人數(shù)確定當(dāng)?shù)仡A(yù)算年度的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出額。地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算確定的征收額征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并全部上繳至中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)再根據(jù)預(yù)算支出額將資金分配到各地?，F(xiàn)階段，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)支出缺口在很大程度上是由轉(zhuǎn)軌成本造成的，因此，各級(jí)政府對(duì)當(dāng)期缺口都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化程度，制定統(tǒng)一的缺口補(bǔ)助財(cái)政分擔(dān)計(jì)算辦法，明確各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，從根本上扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段各個(gè)地方政府在缺乏談判規(guī)則的情況下，與中央政府通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方式確定財(cái)政分擔(dān)比例的錯(cuò)誤方式。一旦制度轉(zhuǎn)軌完成，中央政府就應(yīng)當(dāng)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的最后擔(dān)保人，中央財(cái)政和國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)養(yǎng)老金支出的主要責(zé)任。

總之，三步變一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，不僅是符合制度發(fā)展規(guī)律、符合制度長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和宏觀利益的最佳策略，而且是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與徹底擺脫這一制度實(shí)踐困局的必由之路，從而已經(jīng)刻不容緩。中央政府宜在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，著眼國(guó)家整體利益與制度健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要，盡快將精力由推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌和制定養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法上，轉(zhuǎn)移到強(qiáng)力推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌上來(lái)，畢其功于一役將是成本最低、代價(jià)最小、效益最高的方案。

(本文作者：中國(guó)人民大學(xué)教授)