作者：鄭秉文

編者按：近來，由于國(guó)家有關(guān)部門透露說社會(huì)保障費(fèi)改稅改革正在進(jìn)行當(dāng)中，預(yù)計(jì)“十一五”期間可以完成，于是，稅費(fèi)之爭(zhēng)又重新引發(fā)議論。作為現(xiàn)代社會(huì)制度建設(shè)的重要組成部分，社會(huì)保障的稅費(fèi)之爭(zhēng)顯然意義重大。從本期開始，本報(bào)將刊登中國(guó)社科院鄭秉文教授關(guān)于社會(huì)保障稅費(fèi)改革的系列文章，以期引起讀者關(guān)注。

在多年來的社保費(fèi)改稅的爭(zhēng)論中，一直占上風(fēng)的始終是從稅派。從稅派所持觀點(diǎn)的一個(gè)重要根據(jù)是：國(guó)外一百幾十個(gè)國(guó)家實(shí)行的都是社會(huì)保障稅，而不是費(fèi)；費(fèi)改稅是大勢(shì)所趨，我國(guó)應(yīng)與國(guó)際接軌，跟上這個(gè)國(guó)際大趨勢(shì)。

這種判斷正確嗎？回答應(yīng)該是否定的，與事實(shí)不符，起碼有失偏頗。

社會(huì)保障費(fèi)改稅的潮流主要發(fā)生在上世紀(jì)80年代以前

自19世紀(jì)80年代現(xiàn)代社會(huì)保障制度（這里主要指養(yǎng)老保障）在德國(guó)誕生以來，全世界社會(huì)保障制度的繳款形式大致上經(jīng)歷了一個(gè)“費(fèi)－→稅－→費(fèi)”之字形的曲折改革道路。1883年德國(guó)正式頒布《勞工疾病保險(xiǎn)法》，1884年頒布《勞工災(zāi)害保險(xiǎn)法》，1889年頒布《勞工老年殘疾保險(xiǎn)法》；1911年三法合一，另增遺屬保險(xiǎn)，匯編成“社會(huì)保險(xiǎn)法典”，亦稱《德意志帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。從那時(shí)立法至今，德國(guó)社保繳款始終是費(fèi)，而不是稅。就是說，社保制度自其從世界上誕生之日起就是費(fèi)。德國(guó)制度的特點(diǎn)是雇主與雇員均攤費(fèi)用，政府給予一定的補(bǔ)貼，不納入到政府預(yù)算；雇主與雇員聯(lián)合組成自治管理機(jī)構(gòu)，政府只是予以監(jiān)督。

德國(guó)制度影響了整個(gè)歐洲。在第一次世界大戰(zhàn)時(shí)，法國(guó)、英國(guó)等已模仿建立起了各自的社保制度；直到第二次世界大戰(zhàn)，卷入戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家?guī)缀醵蓟蚨嗷蛏俳⒏髯缘牡聡?guó)式即俾斯麥?zhǔn)街贫龋哂胁顒e不大的繳費(fèi)制、無預(yù)算、非財(cái)政性、行業(yè)性自治、現(xiàn)收現(xiàn)付制等重要特點(diǎn)。從供款的性質(zhì)來看，這就是世界社保制度第一個(gè)階段，即實(shí)行繳費(fèi)制。在這個(gè)階段，拉丁美洲國(guó)家建立的保險(xiǎn)制度具有同樣的特征。

第二個(gè)階段是費(fèi)改稅的階段，即從1946年至上世紀(jì)80年代初。二戰(zhàn)以后，隨著英國(guó)在1946年宣布建成福利國(guó)家，歐洲國(guó)家紛紛效法英國(guó)模式即貝弗里奇式制度，實(shí)行普享型的社保制度。在歐洲，英國(guó)是費(fèi)改稅最徹底的國(guó)家之一，除了北歐三國(guó)以外，西歐其他國(guó)家都沒有效法成功，變動(dòng)不大，依然保留了繳費(fèi)制。雖然美國(guó)社保制度建立于1935年，但其真正引起人們的注意是在戰(zhàn)后，這時(shí)美國(guó)的繳稅制與英國(guó)的費(fèi)改稅加在一起，開始共同起到一定的示范作用。這個(gè)時(shí)期是資本主義的黃金時(shí)期，是現(xiàn)收現(xiàn)付制的鼎盛時(shí)期，是西方福利制度歷史上真正的或者說唯一的費(fèi)改稅時(shí)期，換言之，發(fā)達(dá)國(guó)家的費(fèi)改稅僅僅發(fā)生在這個(gè)時(shí)期。這是因?yàn)?，彼時(shí)的財(cái)政狀況非常好，人口年輕，“嬰兒潮”導(dǎo)致社保制度供款人口增長(zhǎng)十分穩(wěn)定，制度收入大于支出。

上世紀(jì)80年代以來的世界性改革潮流是稅改費(fèi)

從上世紀(jì)80年代初開始，世界范圍內(nèi)掀起了一個(gè)社會(huì)保障稅改費(fèi)的國(guó)際潮流。主要原因有四個(gè)：一是1973年第一次石油危機(jī)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了二戰(zhàn)后最嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，各國(guó)財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)，波及到社保制度的平衡問題，因?yàn)樗袊?guó)家實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。二是上世紀(jì)80年代初英國(guó)撒切爾夫人上臺(tái)和1981年里根總統(tǒng)上臺(tái)掀起的大西洋兩岸發(fā)達(dá)國(guó)家的改革浪潮，這種保守主義思潮席卷了絕大多數(shù)國(guó)家，改革的對(duì)象就是福利制度。三是90年代出現(xiàn)的全球化浪潮，使傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制已不適應(yīng)勞動(dòng)力的跨國(guó)流動(dòng)。四是由于美國(guó)以弗里德曼為首的著名新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)大師帶領(lǐng)的“芝加哥小子”對(duì)智利的重要影響等原因，拉美國(guó)家以智利為代表的社保私有化改革開歷史之先河創(chuàng)造了一個(gè)嶄新的個(gè)人賬戶積累制，引起了全世界的注意，并逐漸成為各國(guó)政府決策者和學(xué)界研究者的一個(gè)新興社保樣板。這就是第三個(gè)階段：稅改費(fèi)階段，這個(gè)時(shí)期至今也未結(jié)束，無論是老牌資本主義國(guó)家，還是轉(zhuǎn)型國(guó)家，稅改費(fèi)的浪潮風(fēng)起云涌。

上世紀(jì)80年代以來至今，在幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家掀起的改革目標(biāo)之一，就是對(duì)社保和福利制度進(jìn)行大面積的“瘦身手術(shù)”，從減少稅種稅目到削減稅收水平，從稅改費(fèi)到降低費(fèi)率等等。

發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家稅改費(fèi)的幅度最大、力度最大、步伐最大。拉丁美洲國(guó)家率先改革，引入個(gè)人賬戶，將先前的社保稅一次到位改為社保費(fèi)，將現(xiàn)收現(xiàn)付制改為個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄制，從1981年截止到今天，大約已有12個(gè)拉美國(guó)家進(jìn)行了智利模式的改革。在亞洲，新加坡中央公積金模式的示范效應(yīng)引起其他發(fā)展中國(guó)家的廣泛關(guān)注，上世紀(jì)90年代初中國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合制度的建立顯然首先使用的是費(fèi)。2000年中國(guó)香港地區(qū)強(qiáng)積金的正式實(shí)施比新加坡還更為徹底，一步就跨越到智利模式的個(gè)人資本化賬戶模式，并一舉實(shí)施了分散型決策制度。2000年蒙古名義賬戶制的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)，也是稅改費(fèi)的結(jié)果。此外，從上世紀(jì)90年代至今若干轉(zhuǎn)型國(guó)家如俄羅斯、波蘭、拉脫維亞、吉爾吉斯斯坦等引入名義賬戶制，采取的都是繳費(fèi)制而不是繳稅制。

歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是老牌資本主義意大利和瑞典實(shí)行的名義賬戶制、愛爾蘭的半積累制、2000年德國(guó)的積分制改革等，均部分或全部地實(shí)行了稅改費(fèi)，或進(jìn)入了稅改費(fèi)的進(jìn)程。2001年布什政府草擬的三個(gè)改革方案都是統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制，即把一部分稅改為費(fèi)，劃入個(gè)人賬戶，進(jìn)行市場(chǎng)投資，帶有強(qiáng)烈的儲(chǔ)蓄性質(zhì)。其他正在擬議稅改費(fèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家還包括歐洲的西班牙和葡萄牙、亞洲的日本和韓國(guó)等。盡管這些國(guó)家的名義賬戶制改革正在擬議討論之中，還沒有呈交國(guó)會(huì)，但其改革取向無一不是稅改費(fèi)，以加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系；通過引入賬戶因素（包括名義賬戶）對(duì)待遇水平進(jìn)行制度約束，以減少國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

我們應(yīng)該與哪個(gè)國(guó)際潮流接軌

從上述可看出，擺在我國(guó)社保制度改革面前的有三個(gè)選擇：

第一個(gè)是，在世界各國(guó)社保改革潮流中至少存在著兩個(gè)潮流，而不是一個(gè)，既有費(fèi)改稅也有稅改費(fèi)的潮流。我們不能只看到事情的一面，只看到一個(gè)潮流，我們不能誤導(dǎo)決策者，更不能誤導(dǎo)決策。問題是我們應(yīng)該與哪個(gè)國(guó)際潮流接軌。

第二個(gè)是，費(fèi)改稅確實(shí)曾經(jīng)是一個(gè)國(guó)際潮流，但那是上世紀(jì)80年代以前的國(guó)際潮流，現(xiàn)在早已“沉舟側(cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春”。擺在我們面前有舊潮流和新潮流，我們應(yīng)該跟哪個(gè)國(guó)際潮流接軌？如果泛泛地說與國(guó)際接軌，如果是大勢(shì)所趨，恰恰應(yīng)該是稅改費(fèi)，而不是費(fèi)改稅。另外，在社保制度改革以外也同樣存在了稅改費(fèi)的事實(shí)。例如，許多以往通過征稅提供的公共物品，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，已變得有可能成為收費(fèi)的對(duì)象。上世紀(jì)80年代以來的改革中，發(fā)達(dá)國(guó)家之所以減少稅種數(shù)量，其政治目的是為了順應(yīng)選民意愿，其經(jīng)濟(jì)目的是為了充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置公共資源方面的作用，其制度目標(biāo)是為了能夠體現(xiàn)受益與付費(fèi)相結(jié)合的原則。

第三個(gè)是，與繳費(fèi)制還是繳稅制接軌，哪個(gè)“軌”更符合我國(guó)的國(guó)情？哪個(gè)“軌”能把我們送達(dá)十六屆六中全會(huì)提出的到2020年基本建立其覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的彼岸？費(fèi)稅之間的本質(zhì)區(qū)別到底是什么？

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域包括：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，市場(chǎng)失靈，福利國(guó)家，社會(huì)保障制度比較，社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。

2007年02月10日 08:30  中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)