我國目前實行的是統(tǒng)賬結合的社保制度，建立這個制度的初衷是為了將公平與效率結合起來。為此，從始至終，我國社保的個人與單位繳款采取的都是“費”的形式，它完全符合這個統(tǒng)賬結合的制度屬性。費改稅將產生許多與當前制度模式的沖突，導致與社會經濟條件的沖突。

費改稅缺乏“彈性”

費改稅不符合社保制度“彈性”的要求。稅制的剛性要比費制的剛性大，這正是從稅派主張費改稅的一個依據，認為這樣可以加強征繳的力度。但是，我們應考慮到另一個因素：我們的社保制度還在建設之中，統(tǒng)賬結合的制度框架剛剛搭建起來，統(tǒng)籌部分與賬戶部分之間的關系還沒理順，規(guī)模比例還在不斷變化之中，僅做實個人賬戶的規(guī)模在全國范圍就有遼寧的8％、吉林黑龍江的5％和6％、今年天津等8省市的3％等不同類型。此外，公務員和事業(yè)單位改革的方案遠沒有定論；農民工、失地農民、純粹務農農民的社保制度還處于探索階段，制度預期遠沒有明朗化，還沒有一個長期的戰(zhàn)略思考和理念設計，完全是走一步看一步，一屆政府一個樣。這樣，就需要為制度改革留出較大空間為宜，保留繳費制就等于是保留了未來任何不確定性的改革空間。如果一旦費改稅，這個制度就具有剛性了，為未來改革又增加了一個難題。

投資收益的難題

當前社保資金投資規(guī)定只能進行銀行協議存款和購買國債，回報率較低，從全國平均來看只有3％左右，僅能剛剛抵消通脹率，而遠遠低于社會平均工資增長率。這樣的收益率對當前社保制度財務可持續(xù)性是一個嚴峻挑戰(zhàn)，對做實個人賬戶是一個極大諷刺，對統(tǒng)賬結合制度存在的合法性是一個最大威脅。

費改稅將無疑使社保資金投資更加陷入一個尷尬境地：利率回報的重任只能由國家承擔起來，并且只能從財政的角度予以考慮和解決，那么賬戶資金該怎么辦？從理論上講，國家總不能允許將稅收投入到資本市場進行市場化投資。從眼下看，賬戶資金采取與統(tǒng)籌資金同樣的投資渠道顯然是不科學的，甚至是一種資源浪費；從長期看，設立個人賬戶的目的就是為了提高其回報率，使之能夠像企業(yè)年金那樣，實行信托制的市場化投資，否則，對做實的賬戶長期實行同一個投資制度，豈不成為統(tǒng)賬合一？所以，費改稅等于是作繭自縛，為賬戶資金未來市場化投資的制度設置了一個理論障礙。

費改稅超越當前社會經濟發(fā)展水平

費改稅將涉及到許多相關問題需要解決，擺在眼前的就有兩個最大困難：如何定義納稅人的內涵與外延，即如何界定納稅人的范圍和概念；另一個是稅率的設定即如何設定稅率？這兩大難題在目前的社會經濟發(fā)展水平下費改稅之后是難以解決的。

要增加一個稅種或是一個稅目，首先要確定其納稅對象。如果費改稅，目前城鎮(zhèn)正規(guī)部門基本被覆蓋進來可以成為社保納稅人，但非正規(guī)部門大量靈活就業(yè)人員遠沒有覆蓋進來；農民工參保率只有7％，年收入只有9000元；2006年農村居民純收入只有3587元，連農業(yè)稅都免了，豈能再增加農民的稅收負擔？一旦實行費改稅，這些社會群體被排除在納稅人之外，與構建和諧社會明顯背道而馳，這是對稅收立法嚴肅性的一個愚弄。

此外，稅率將如何確定？如果為上述不同群體設定不同的稅率，再加上還有將近4000萬的公務員和事業(yè)單位人員另立稅率，這無疑將是世界上唯一的最碎片化的社保制度，這不僅是典型的社會排斥，把當前的問題推向了未來，而且社保制度的復雜化和碎片化必將嚴重影響全國范圍大市場的形成，影響勞動力的流動。

資金安全的困境

中國社保資金的安全性不在于是“費”還是“稅”，不在于是否存在三位一體的征管體制，也不在于什么左手監(jiān)管右手，而在于存在兩個主要困境：第一，資金投資僅限于協議存款和國債，投資回報率低，造成暗渡陳倉，違規(guī)操作，在許多地方，這已是公開的秘密；第二，統(tǒng)籌層次太低，資金管理分散，中央鞭長莫及，社保資金管理呈現出嚴重的碎片化現象。

目前我國社保制度統(tǒng)籌層次主要是以縣市為主，真正大收大支意義上的省級統(tǒng)籌還很少，甚至包括東北三省的所謂省級統(tǒng)籌也沒有實現真正的大收大支。早在1991年國務院發(fā)布的33號文《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中就提出“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，16個年頭過去了，統(tǒng)籌層次幾乎紋絲未動。在這16年里，中央和部門發(fā)布的任何社保文件都必提“逐步實現省級統(tǒng)籌”，據估計已高達十幾次之多，但為什么還一直沒有實現呢？是不是因為16年以前沒有實行費改稅？答案當然是否定的：即使今天實行費改稅也根本做不到全國范圍的大收大支。

決定能否實現省級統(tǒng)籌的關鍵性因素只有一個：制度設計是否符合現行的經濟發(fā)展水平的要求。在制度設計上只要有社會統(tǒng)籌，二元化經濟必然導致繳費激勵不足，產生道德風險，進而導致逆向選擇，最終難以提高統(tǒng)籌層次。如同人民公社時代的小隊核算一樣，如以大隊或公社作為核算單位，逆向選擇早就摧毀了人民公社制度。在二元經濟條件下，不管實行繳費制還是繳稅制，只要繳款不是百分之百地劃入個人賬戶，統(tǒng)籌層次就難以提高，道德風險就必將廣泛地存在于縣、市、省各級政府之中，存在于每個人群之中。

（作者：鄭秉文，中國社會科學院拉丁美洲研究所所長，博士生導師，主要研究領域包括：西方經濟學，市場失靈，福利國家，社會保障制度比較，社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。）

2007年03月23日 21:45  中國經營報