中國社會科學(xué)院  鄭秉文

今天研討會的主題是“社?；鸬谋O(jiān)管與立法研討會”，那我就談?wù)勆绫；鸨O(jiān)管的問題。針對剛才的課題介紹，我談以下幾個問題。

一、社?；鸨O(jiān)管的概念

剛才課題組介紹說社保基金的監(jiān)管包括三個支柱。在談社保基金監(jiān)管之前，先來明確“社保基金”這個概念是非常重要的。什么叫社保基金？這是非常關(guān)鍵的概念。把社?；鸨O(jiān)管內(nèi)容涵蓋成五險，這么說在理論上是正確的。但在談監(jiān)管時，嚴格意義上講，就只有養(yǎng)老，因為醫(yī)療保險幾乎在所有的國家都是現(xiàn)收現(xiàn)付，余額太小，只是頭寸，談不上監(jiān)管，失業(yè)保險也一樣，對此各國都一樣。所以嚴格意義上講，所謂社?；鸨O(jiān)管是指養(yǎng)老基金監(jiān)管。養(yǎng)老又分成三個支柱，第一支柱是強制性的，第二支柱是企業(yè)年金，第三支柱是商業(yè)保險。這是1994年世界銀行提出來的。2005年世界銀行又加了兩個支柱，一個是零支柱，一個是第四支柱。零支柱來自于財政一般稅收，第四支柱來自于家庭養(yǎng)老。這些先不說，一說就亂套了。但如果把第二支柱、第三支柱都劃進來，再談社保基金監(jiān)管，那就不應(yīng)該了，因為第三支柱是純粹的私人部門，遵循的是完全的市場原則，屬于保監(jiān)會和證監(jiān)會的日常工作；而第二支柱屬于“半私人部門”的性質(zhì)，既有國家的政策支持，又完全實行市場運作。

所以，經(jīng)濟學(xué)家一般情況下在談社?；鸨O(jiān)管時，主要是指對養(yǎng)老資金的監(jiān)管。在養(yǎng)老里，主要研究的是第一支柱的強制性基本養(yǎng)老保險和第二支柱的自愿型企業(yè)年金基金。這樣就可以確定我們今天談話和討論的平臺，而剛才課題介紹的有些遠了一些，起碼商業(yè)保險就根本不在社保基金監(jiān)管的范圍之內(nèi)，這是課題組應(yīng)該注意的。

截止到2005年底，根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確地說，我國“大社?！备拍钕氯可绫ＹY金累積結(jié)余為9400億元，而不是剛才課題組說的2萬多億；其中城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老統(tǒng)籌資金4041億元，東三省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老個人賬戶資金206億元，農(nóng)村養(yǎng)老保險資金310億元，基本醫(yī)療保險資金1278億元，失業(yè)保險資金511億元，工傷保險資金164億元，生育保險資金72億元，全國社?；鹄硎聲?100億，企業(yè)年金680億。

二、不同的融資方式?jīng)Q定了不同的監(jiān)管模式

這里有兩個問題。一個問題是，在分析監(jiān)管時，我們很難完全以國家來分類，而主要是以融資方式來分類，可以說代表性國家，例如，如果第一支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付的，第二支柱是完全積累制的，就應(yīng)實行不同的監(jiān)管方式。就是說應(yīng)以不同的社保模式來分類才好。比如智利，是完全積累制的私營化操作模式，賬戶持有人可以挑選不同的公司，或類似于香港的強積金和我們國家的企業(yè)年金，其監(jiān)管方式幾乎完全等同于對資本市場的監(jiān)管。而與之對應(yīng)的美國第一支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付的，完全購買國債，由于其融資方式的不同，其監(jiān)管模式就而相差非常之大。就是說，融資方式主要有兩大類：一種是現(xiàn)收現(xiàn)付，一種是完全積累，這是兩個極端的融資方式。采用現(xiàn)收現(xiàn)付的國家，其資產(chǎn)余額的配置大多都是采取購買國債的方式，較少的國家有實業(yè)投資，并主要發(fā)生在東亞國家，所以我將之成為“東亞化”現(xiàn)象，例如日本和韓國。2001年以后他們都進行了改革，開始實行證券投資。另外一個極端是指完全積累制，即引入了個人賬戶，實行的是完全市場化的投資，這時，監(jiān)管就須采取市場監(jiān)管的方式。

另一個問題是，只要養(yǎng)老金進入市場，其監(jiān)管就大致可以分為三個模式： ：一是單一監(jiān)管，在這種模式里有一個或多個專門機構(gòu)來共同對社?；疬M行監(jiān)管；二是部分混合監(jiān)管模式，指只有一個機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管，監(jiān)管的對象是保險市場和養(yǎng)老基金市場；三是完全混合模式，即指有一個機構(gòu)監(jiān)管所有的金融領(lǐng)域，包括銀行、證券、保險公司和養(yǎng)老金基金等。不管是社?；疬€是企業(yè)年金，只要進入市場，其監(jiān)管模式就可采取這三種方式之一，概莫能外。我國采用的顯然是第一種模式。

三、中國為什么會產(chǎn)生社保案

上海社保案吸引了全社會的關(guān)注。報紙上都說產(chǎn)生社保案是因為監(jiān)管不力造成的，比如說是左手管右手造成的，而應(yīng)該采取稅務(wù)部門征繳、財政部門管理、社保部門負責(zé)待遇支付的三權(quán)分立體制等等。我個人認為這只是產(chǎn)生社保案的原因之一，問題不那么簡單，比較復(fù)雜。例如，上海社保案涉案金額34.5億元分為兩個部分，一是基本養(yǎng)老保險資金，一是企業(yè)年金，后者的數(shù)量占決大多數(shù)。由于這兩部分資金的性質(zhì)不同，運作規(guī)則不同，所以，他們之間的風(fēng)險源就是不盡相同。對基本保險資金來說，主要是制度本身存在很多缺陷造成的，是國家沒有很好地負起責(zé)任來；而對企業(yè)年金來說，主要原因是地方政府抓住不放，沒有及時交給市場的原因造成的。先來看基本養(yǎng)老保險資金。

在上海社保案中，導(dǎo)致產(chǎn)生基本養(yǎng)老保險資金風(fēng)險的主要原因有兩個。

第一，統(tǒng)籌層次太低。我國社保制度統(tǒng)籌水平一直維持在較低的水平，主要是以縣市級為主，即使東三省的試點號稱實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但實際上也不是省級水平的大收大支；連省級統(tǒng)籌都沒實現(xiàn)，更不用說像發(fā)達國家那樣在全國水平上實現(xiàn)大收大支了?，F(xiàn)在的統(tǒng)籌主要是以2200多個市縣級統(tǒng)籌為主，基金分散在2200個單位手里。在2200多個統(tǒng)籌單位的情況下，山高皇帝遠，中央政府難以有效控制。于是我國基本養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險源就潛伏著多達2000多個，他們各自為政，畫地為牢，各行其是。 對發(fā)達地區(qū)來說，由于他們的余額較多，投資沖動更為明顯，所以社保案的發(fā)生頻率就較高。那么為什么會出現(xiàn)投資沖動呢？因為當(dāng)前社保資金的投資政策存在較大問題。

第二，投資回報率太低。社?；鹜顿Y是受到政策嚴格限制的，即只有兩條出路，一是購買國債，二是協(xié)議存款，否則，突破了這兩條就是違規(guī)。但是目前的現(xiàn)實是這兩個出路都很難做得到，因為國債發(fā)行不夠，難以購買；銀行流動性也出現(xiàn)過剩，所以存款也很難，這兩個投資渠道都很不暢通。此外，即使這兩條投資渠道暢通，其投資回報率也是非常低的，一般在2％—3%左右，于是資本的本性便容易促使縣市級政府尋求較高投資收益率；在沒有任何規(guī)范的條件下，各地的投資行為就成為一種放羊狀態(tài)，他們各顯神通，容易出現(xiàn)壞帳，這已成為公開的秘密，如果再出現(xiàn)決策不透明，出現(xiàn)利益輸送，性質(zhì)就變了，就成為腐敗了。上海社保案的根源就在于此。

以上兩個原因是導(dǎo)致中國目前社?；鸪霈F(xiàn)違規(guī)和腐敗現(xiàn)象的主要原因，主要是制度本身造成的，進而導(dǎo)致利益輸送，產(chǎn)生腐敗。

上海社保案的另一個啟示是針對企業(yè)年金的。在上海違規(guī)的34.5億資金中，絕對大部分企業(yè)年金，基本保險資金很少。企業(yè)年金在2004年以前一直都沒有任何投資限制，而上海社保案的涉案金額幾乎完全發(fā)生在2004年社保部兩個試行辦法出臺之前，所以上海社保案指的不是單純的投資違規(guī)，而在于投資過程中的腐敗行為。為什么會出現(xiàn)腐敗呢，因為企業(yè)年金掌握在政府手里，變成了政府的行政附屬物，個別領(lǐng)導(dǎo)說了算，搞暗箱操作，沒有監(jiān)督，沒有決策民主化和透明化，最終形成了腐敗。從上海案的啟示來看，企業(yè)年金必須按照2004年社保部兩個《試行辦法》的要求，徹底實行信托制的市場化投資，從政府手里解放出來，交給市場主體去運營。

2004年以前原有的企業(yè)年金經(jīng)營模式有四種：政府經(jīng)辦模式、企業(yè)自辦模式、保險公司團險模式和蛇口模式。最后一個模式不去討論，那是個別案例。在前三個模式中，上海出事的屬于政府經(jīng)辦模式。出事時全國有600多億元的企業(yè)年金存量，最多的是上海，二是深圳，三是成都。上海出事之后，社保部頒布了34號文，限定在2007年底之前完成市場化的轉(zhuǎn)型。上海社保案說明，企業(yè)年金掌握在政府手里就難以建立起法人治理結(jié)構(gòu)，于是就不可能建立強制性的信息披露制度，所以就導(dǎo)致問題頻出。

四、避免出現(xiàn)社保案的出路

2006年11月，國家審計署審計了29個省、直轄市、計劃單列市，查出了71.4億元的違規(guī)資金，這些違規(guī)可以分為5類，我在一篇文章中曾做過詳細的分析。據(jù)悉國家審計署將馬上要對縣市級的社?；疬M行審計。針對上面談到的統(tǒng)籌層次太低、投資渠道不暢兩個方面的原因，我認為，要想避免出現(xiàn)社保案，就首先要解決這兩個方面的問題。

第一，改造目前的基本養(yǎng)老保險制度。之所以目前中國的社保統(tǒng)籌層次太低，是因為城鄉(xiāng)差別太大，呈現(xiàn)經(jīng)濟二元化結(jié)構(gòu)。之所以就連實現(xiàn)省級統(tǒng)籌都很困難，是因為一省之內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平也存在較大差距，比如遼寧要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，大連肯定很不情愿，但朝陽卻非常愿意。于是道德風(fēng)險將導(dǎo)致發(fā)達地區(qū)繳費不積極，甚至出現(xiàn)藏匿資金的現(xiàn)象，最后形成逆向選擇。為什么當(dāng)時人民公社能搞成，是因為核算單位是在小隊，而不是大隊和公社，統(tǒng)籌層次低。所以，要想在目前的制度框架下提高統(tǒng)籌層次，那是很難的，幾乎是不可能的，道德風(fēng)險與逆向選擇將有可能導(dǎo)致這個社保制度會破產(chǎn)的。我個人認為，只有改造目前的基本養(yǎng)老保險制度，使之適應(yīng)目前經(jīng)濟二元化結(jié)構(gòu)，適應(yīng)目前的經(jīng)濟狀況。一個制度只要有統(tǒng)有賬，在二元結(jié)構(gòu)下，就勢必會在統(tǒng)籌部分導(dǎo)致道德風(fēng)險。在統(tǒng)和賬的28％繳費中，20％是社會統(tǒng)籌，8％是個人賬戶。要降低道德風(fēng)險，只能擴大個人賬戶的比例即擴大制度的私有性，減小統(tǒng)籌比例，以最大限度地減少道德風(fēng)險。如果27％是個人賬戶，1％是統(tǒng)籌資金，顯然就不太可能有道德風(fēng)險。如果所有繳費百分之百地劃到個人賬戶，成為私有的，全國統(tǒng)籌肯定會立即實現(xiàn)。鑒于此，我建議大幅降低制度門檻即降低繳費比例，單位和個人繳費全部劃入個人賬戶，這是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的一個好辦法，只有這樣才能從制度上解決社保資金的風(fēng)險問題。至于政府的責(zé)任，可以采取引入基本養(yǎng)老的辦法，資金來源于一般稅收。

第二，統(tǒng)賬分類監(jiān)管，實行不同的投資政策。不同性質(zhì)的資金的投資應(yīng)該分開。統(tǒng)籌資金的規(guī)則和賬戶資金的規(guī)則是不一樣的，這兩筆資金的性質(zhì)也是不一樣的，所以，投資策略也應(yīng)該有所區(qū)別，否則就是沒有效率。賬戶資金是私人的，是私有財產(chǎn)，可以繼承。統(tǒng)籌部分具有“稅”的性質(zhì)，有一個PUBLIC的性質(zhì)。政府用它投資，容易投向競爭部門，計劃經(jīng)濟因素就容易回歸，會破壞市場經(jīng)濟；如果投向資本市場，作為最大的機構(gòu)投資者，作為國家主導(dǎo)的投資，會破壞資本市場的規(guī)則。根據(jù)我目前的研究，統(tǒng)籌部分的投資管理，最規(guī)范的是美國，其資本年回報率為7%左右，主要是投資于特種國債。這樣可以規(guī)避計劃經(jīng)濟因素的回歸，可以規(guī)避對私人競爭性部門的沖擊，可以規(guī)避對資本市場的沖擊，同時，國家以較高的利率的形式承擔(dān)起責(zé)任來，規(guī)避市場的風(fēng)險。

眼下看，賬戶的這一部分資金必須要實行市場化投資。其投資規(guī)則幾乎要與企業(yè)年金的投資規(guī)則一樣。但我們現(xiàn)在的投資策略是統(tǒng)賬合一，兩部分資金實行一個政策，投資渠道只有兩條道，回報率太低。這樣導(dǎo)致幾個問題：一是統(tǒng)賬結(jié)合的制度的合法性問題。為什么要引入賬戶？目的就是要使這部分發(fā)揮財務(wù)可持續(xù)性的作用，使其具有進入資本市場的條件。可是建立了賬戶又沒有進入資本市場，建立賬戶的理由與合法性就不存在了。二是回報率過低，已經(jīng)導(dǎo)致替代率逐年降低，有一些數(shù)據(jù)可以說明問題。在我隨國務(wù)院社保試點評估小組去東三省的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，他們的替代率從2000年到2005年在逐年降低。如果不提高賬戶收益率，最終受損的還是退休工人，其生活水平逐年下降，最終有可能使他們成為一個弱勢群體。三是賬戶基金的信托制投資管理在我國已積累了一些經(jīng)驗，這就是企業(yè)年金的投資制度，從去年6月份開始進入市場到現(xiàn)在，資本回報率為9%。也就是說我們已積累了一些很好的經(jīng)驗。另外，“全國社保基金理事會”那里畢竟也積累了一些經(jīng)驗，資本市場可以承受企業(yè)年金投資之重，這也形成了共識。

賬戶資金在實行市場化投資以后，從社保制度層面來看，它的投資體制就理順了，就建立起了資金安全性的防火墻，那時，它面臨的就幾乎完全是來自于市場的風(fēng)險，與上海社保案中的道德風(fēng)險就不一樣了。

五、我堅決反對社會保障費改稅的理由

剛才課題介紹說主張將社會保障給改稅，以加強監(jiān)管。對此，我覺得這是有問題的。我認為，社會保障的供款在目前條件下是不宜費改稅的，我曾發(fā)過一些文章，表達了我的看法。這里我再次做個總結(jié)和歸納。

１.所謂費改稅“與國際接軌”，這純屬子虛烏有

都說費改稅是與國際接軌，但我詳細查過資料，發(fā)現(xiàn)這是一個錯誤。國際潮流與之恰恰相反，不是費改稅，而是稅改費。

從歷史上看，社會保障基金的融資方式有一個演變過程。1882年德國成立社會保障制度以來，一開始是費。因為當(dāng)時是行業(yè)性的吉爾特組織形式，是行業(yè)管理，顯然是費，帶有互助會的性質(zhì)，起源于海員、礦工的互助會，所以也稱之為吉爾特主義。一直到二戰(zhàn)以前，所有國家的社會保障基金的供款，其性質(zhì)是費，不是稅。二戰(zhàn)以后，確有一些國家費改稅，這是英國改革的示范結(jié)果，1946年英國根據(jù)貝弗里奇報告宣布建成福利國家，實行了繳稅制，但盡管如此，其貝弗里奇報告原文中使用的也全都是“費”的概念即contributions,只有一處的標(biāo)題是taxation and contributions。還有其它一些國家采用的也都是費，雖然在名稱上采用的是稅的稱呼，我為此還查過法文版的名稱和術(shù)語。判斷是稅還是費，不能簡單地看用詞，關(guān)鍵要看支付待遇和繳費之間的聯(lián)系程度有多大。沒有聯(lián)系就是稅，有聯(lián)系就是費。只能有這一個標(biāo)準(zhǔn)，不能看用詞。1946年以后，英國盡管用詞沒有改，但因為其繳費與待遇已經(jīng)沒有聯(lián)系了，購買的是權(quán)利，所以是稅。與其一樣的有北歐國家。

社會保障供款第二個階段從二戰(zhàn)后一直到20世紀(jì)80年代，再這期間有些國家開始費改稅了，這是當(dāng)時歷史潮流的結(jié)果，是英國示范效應(yīng)的結(jié)果，但這個潮流只發(fā)生在那個時期。80年代以后，又形成了一股稅改費的潮流，這也是人人皆知的一個事實。1973年石油危機、1979年撒切爾夫人上臺、1981年里根上臺以后，新保守主義、新自由主義的革命席卷整個資本主義世界，再加上又出現(xiàn)老齡化，幾乎導(dǎo)致所有國家都要往養(yǎng)老保險里面進行轉(zhuǎn)移支付，所以改革的方向是引入個人賬戶，加大社會和個人的責(zé)任，減輕政府的負擔(dān)，許多國家又都開始稅改成費了，試圖加強個人供款與受益之間的聯(lián)系。判斷的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是看其是否引入個人賬戶。如果引入了個人賬戶，盡管有些國家仍然叫稅，但實質(zhì)上已經(jīng)是費了。這樣的國家，在拉丁美洲有12個，歐亞有7個國家，加上2000年香港實行強積金，稍微一數(shù)就有20多個。20世紀(jì)80年代后期以來，洶涌澎湃的潮流是稅改費。所以，所謂與國際接軌，實際上是接錯了，“費改稅”接的軌是1981年以前的軌。

2．費改稅無法實現(xiàn)社保資金自我平衡的目的

對現(xiàn)代社會保障制度，所有的經(jīng)濟學(xué)家都強調(diào)其基金的自我平衡，幾乎沒有一個國家的實踐是把社會保障的繳費與一般財政收入混在一起。美國是有教訓(xùn)的，開始時是聯(lián)合賬戶，后來又分開了，經(jīng)過幾次反復(fù)，現(xiàn)在仍然是分開的。一定要強調(diào)社會保障費用的自我平衡，如果變成稅，就不用自我平衡了。

3．費改稅割斷了個人繳費與未來權(quán)利的聯(lián)系

加強個人繳費與未來權(quán)利之間的聯(lián)系是國際潮流。多繳多得，少繳少得，促進繳費，促進勞動供給，勞動供給多了，繳費就多了，社保制度收入也就多了，個人退休金收入就自然提高了，這是改革的大趨勢。如果改成稅，在理論上就割斷了這種聯(lián)系。

4．費改稅仍不能解決偷逃問題

“從稅派”說費改稅可以加大征繳力度，從前幾年的實踐看這是事實，至少2000年—2006年是這樣的。目前的征繳條例是1999年制定的，允許地方政府選擇稅務(wù)部門也可以選擇勞動保障部門征收。于是大約有一半省選擇稅務(wù)部門，半數(shù)的選擇了勞動社保部門。但目前的情況是正規(guī)部門已基本應(yīng)繳盡繳了，而非正規(guī)部門就業(yè)人員還沒有完全加入進來。如果說要加大征繳力度，費改成稅的征繳效果對非正規(guī)部門來說是不會有很大改觀的。關(guān)鍵在于社保制度有沒有吸引力，沒有吸引力，非正規(guī)部門是不情愿加入進來，為什么農(nóng)民工要退保？逃費和退?，F(xiàn)象嚴重說到底是制度不合理和不科學(xué)造成的，而不在于社保供款是否改名換姓。關(guān)鍵還在于進行制度改革，讓社保制度有吸引力，因為它與個人所得稅的性質(zhì)畢竟是不一樣的。不能陷入部門利益之爭的誤區(qū)，而要考慮長期的制度建設(shè)。

5．費改稅與中國社保制度剛剛起步的現(xiàn)實不符

中國的社保制度剛剛起步，稅的剛性要大于費，應(yīng)該保留較大的改革彈性和改革空間，比如目前社保賬戶比例還處于變化之中，統(tǒng)籌部分還可以費改稅，但賬戶部分改不改？說統(tǒng)賬結(jié)合，統(tǒng)是稅，賬是費，但賬的規(guī)模都定不下來，如何改？我們的制度正在建設(shè)和變革之中，僅做實賬戶的規(guī)模這一點就是有好幾種試點方案，一次試點一個樣，如何從費變成稅？稅的嚴肅性何在？

6．社保稅的稅種和稅目的確立存在較大困難

一個稅種或稅目的設(shè)立必須考慮到其權(quán)威性與可行性。如果改成稅，目前的繳稅人的稅基將如何確定？非正規(guī)部門的人怎么辦？農(nóng)民連農(nóng)業(yè)稅都免了，還要讓他們交社保稅？你說他交不交？如果把他們排斥掉，這是社會排斥，談何建設(shè)和諧社會？

7．費改稅的說法暗含部門利益之爭

這筆資金到底由哪個部門征收好？各種說法都有。我個人認為由勞動社會保障部門征收好。因為中國的社保制度正在建設(shè)過程中，需要幾十年，如果不把權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一在一個部門，征收是稅務(wù)部門，錢由財政部保管，花錢的是勞動保障部，從長期來看，就沒有一個部門有責(zé)任感，無法確定責(zé)任人，容易出現(xiàn)三個和尚抬水無水喝的局面。這不是一個覺悟的問題，而是一個機制問題，是一個制度安排問題。我的思路是“三貼近”：制度建設(shè)和制度完善是長期的和漫長的，從參保到退休需要幾十年，這個特殊性要求，決策者離資金源頭越貼近就越有利于制度的長期建設(shè)與觀察，制度運行的執(zhí)行者離繳費者越貼近就越有利于擴大覆蓋面，決策者與執(zhí)行者離得越貼近就越能明確責(zé)任主體，進而就越有效率。

8．費改稅潛伏著加大中央財政負擔(dān)的可能性

如果費改稅，三個部門聯(lián)合管，稅務(wù)部門征收，財政部門掌管，勞動社會保障部門花錢，很可能加大中央的財政負擔(dān)。因為管支付的人只管支付，他就有可能不顧征收的現(xiàn)狀而只顧支付，入不敷出是財政部的事情了。試想一下，在這樣的架構(gòu)下如果實行幾年前的兩個“確?！钡脑挘菚鞘裁唇Y(jié)果？

9．沒有數(shù)據(jù)說明費改稅就必然降低成本

有人認為稅務(wù)部門有一套現(xiàn)成的班子，由他們征收成本低，但我看不見得。稅務(wù)部門的年終獎勵要拿出多少比例？硬件建設(shè)需要花費多少？我們沒有確切的數(shù)據(jù)，正是由于沒有公開披露的數(shù)據(jù)，所以我們就不能說哪個部門征收成本低，或斷言說哪個部門的成本高。前面我說的去年審計署的報告中公布，在71.4億元違規(guī)資金中可以分為五類，其中就有6.5％用于構(gòu)建辦公用房和彌補行政經(jīng)費，是4.7億元，包括違規(guī)擔(dān)保和其他房產(chǎn)與職工宿舍。征繳成本的確定與來源無非是兩條，一條是按比例提取，一條是大收大支，實行財政撥款；但無論實行哪一條，都應(yīng)在立法上應(yīng)予以明確。這次《社會保險法》的征求意見過程中我就提出了這個意見，行政成本要制度化、透明化。

六、對幾個相關(guān)問題的看法

最后還有幾個問題需要澄清。

1．關(guān)于中國企業(yè)年金的擔(dān)保問題

剛才課題組的介紹認為，我國企業(yè)年金制度建設(shè)應(yīng)成立一個擔(dān)保公司。這一建議是錯誤的，因為中國企業(yè)年金的類型是DC型完全積累制的，是不需要擔(dān)保的。建立擔(dān)保公司的情況只發(fā)生在DB型制度下，DC型是無須擔(dān)保的，這是以訛傳訛的結(jié)果，我曾在報章上看到過。有人說美國是這樣做的，但我們應(yīng)該知道，美國的那個擔(dān)保公司只是針對DB型的，DC型計劃根本就不在擔(dān)保之列。DC型的風(fēng)險來自于自我投資尤其是上市公司的股票，而不是來自于企業(yè)破產(chǎn)，因為DC型信托制的養(yǎng)老資產(chǎn)與企業(yè)的自有經(jīng)營資產(chǎn)在法律上是分離的，沒有連帶關(guān)系，養(yǎng)老資金是安全的。中國不能搞DB型企業(yè)年金，絕對不能搞，我們只能按照社保部2004年頒發(fā)的兩個試行辦法走DC這一條路，而不能再設(shè)立另外一個DB制度，同時走出兩條路。這是因為，2005年的數(shù)據(jù)顯示，中國企業(yè)的生命周期平均只有3.9年，如果中國做DB型企業(yè)年金，其風(fēng)險就非常之大。企業(yè)破產(chǎn)之后，企業(yè)年金的損失如果政府不接管，就會把失業(yè)群體推向社會，會形成不穩(wěn)定因素；政府要接管就容易形成巨大的財政風(fēng)險。美國有DB型的企業(yè)年金計劃，這是歷史造成的，由于DC具有很多優(yōu)點，后來就發(fā)展得很快，現(xiàn)在已是半壁江山，而在70年代初期DC型幾乎還是零。即使對DB計劃來說，美國擔(dān)保公司的效率和效果也是極不成功的，因為它相當(dāng)于一個再保險公司，參保公司向再保險公司買保險，定價存在很多技術(shù)難題，道德風(fēng)險猖獗，逆向選擇嚴重，處于虧損狀態(tài)，大概負債已達幾百億美元。所以再保險的定價防止不了道德風(fēng)險，價格反映不了參保公司真實的風(fēng)險程度，這樣的擔(dān)保制度是不成功的。所以，為了國家的利益，為了職工的利益，我國職業(yè)年金計劃在立法上應(yīng)該杜絕DB型計劃。

2．關(guān)于監(jiān)管模式

監(jiān)管非常重要，監(jiān)管設(shè)計關(guān)鍵在于投資理念。投資理念有兩種，一種是謹慎人式的，一種是數(shù)量式的。決定投資理念的受到兩個客觀因素的制約，一是繼受的法律體系，一般來說，不成文法傳統(tǒng)的國家實行謹慎人的投資策略，而大陸法體系一般實行數(shù)量投資策略。我看到的歐盟《里斯本日程》說，在90年代，凡是實行謹慎人投資策略的，其投資回報率平均為11%，而實行數(shù)量限制的，則只有6%。二是受到客觀的經(jīng)濟發(fā)展條件和資本市場發(fā)達程度的限制。如果經(jīng)濟發(fā)展不太成熟，一般采用的是數(shù)量式的；如果成熟，則采用謹慎人策略的。這在國際上也是一個規(guī)律和普遍現(xiàn)象。

投資的理念和策略不同，監(jiān)管方式和監(jiān)管制度也就不同。例如監(jiān)管分為事前、事中和事后監(jiān)管。數(shù)量限制著重的是事前監(jiān)管，主要是設(shè)立門檻的問題，而謹慎人的投資策略和理念側(cè)重的則主要是事中和事后監(jiān)管，進入門檻一般較低。監(jiān)管模式不一樣，監(jiān)管重點不一樣，監(jiān)管力量的配備也就不太一樣，監(jiān)管負荷也就不一樣。這個問題非常復(fù)雜，不是一兩句話能說清楚的。就目前我國的現(xiàn)狀來看，無疑我們采取的是數(shù)量式的模式。

3．關(guān)于做實個人賬戶

我同意剛才葛延風(fēng)同志的觀點，對做實賬戶也同樣持有懷疑態(tài)度，因為做實賬戶以后有很多問題。

第一，資金的保值、增值等問題解決不了。這個問題前面我已經(jīng)講了，這里就不詳述了。這是個大問題，是決定是否做實賬戶的一個根據(jù)呀！如果不能解決這個問題，做實就沒有意義了。否則，就是為了做實而做實了，就是為了完成任務(wù)而做實了。

第二，做實個人賬戶與經(jīng)濟大制度不配合，對經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。我國外匯儲備已于上個月超過1.2萬億，為全球外匯儲備第一大國；多年來始終是雙順差的情況下，社保制度做實賬戶的結(jié)果顯然沒有為消化雙順差和外匯儲備而做出貢獻，結(jié)果正好恰恰相反；另外，當(dāng)前我國的外貿(mào)依存度太高，高達80％，成為世界之最；再次，儲蓄率也太高，達48％，也是世界之最；此外，商業(yè)銀行儲蓄已過15萬億，郵政儲蓄已過萬億，住房公積金繳存余額高達7000億元，銀行流動性過剩問題在總理政府報告里都提出來了，引起了最高層的重視。再看消費，我國最終消費已達到歷史最低水平，接近50%，居民消費從1991年49%下降到2005年38%。這樣一個結(jié)構(gòu)已對拉動內(nèi)需形成了相當(dāng)不利的影響，結(jié)構(gòu)性矛盾引發(fā)的一系列問題已成為當(dāng)前宏觀調(diào)控需要認真應(yīng)對、經(jīng)濟發(fā)展需要長期解決的最突出最尖銳的挑戰(zhàn)，甚至已經(jīng)威脅到經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題。

正如剛才說的，目前我國“大社?！备拍钕?，本來就已經(jīng)積累了近1萬億，存量如此之大的資金存量，一方面，不僅成了制約擴大內(nèi)需的一個沉重負擔(dān)，而且還加劇了結(jié)構(gòu)性矛盾，所以，對于基本社保制度來說，我們無需再制造一個積累性質(zhì)的制度，否則，要做實賬戶的話，一年就滾動增加1000億。我們目前的問題是社保制度覆蓋率太低，只覆蓋了正規(guī)部門，才1.8億人，廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民心里沒底，沒有預(yù)期，并且便攜性很差，嚴重地影響了全國范圍的勞動力流動，難以擴面，養(yǎng)老靠個人存款，所以儲蓄率就高；可是如果不儲蓄，就更沒有保障，于是就形成了互為因果的關(guān)系，自己踩自己腳。所以，目前迫切的任務(wù)是如何要使社保制度能夠盡快地擴面，是如何改造社保制度，使之能夠具有擴面的能力，盡快讓更多的人加入進來，能夠完成十六屆六中全會提出的在2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，讓廣大的城鄉(xiāng)居民享有社保制度，他們可以放心地消費與養(yǎng)老，而不是急著去做實個人賬戶。單純?nèi)プ非笞鰧嵸~戶，我覺得把手段和目的弄顛倒了，其結(jié)果是自己憋自己。
第三，做實賬戶還存在著巨大的轉(zhuǎn)型成本問題。為做實賬戶，中央政府和地方政府都分別給予補助，需要巨大的轉(zhuǎn)型成本，這在東三省試點中也暴露出許多問題，在今年開始的其它八省市試點中也暴露出來。對于做實賬戶，我個人持懷疑態(tài)度，這樣做完全是固步自封，因循守舊，抱守殘缺。部分積累制的實現(xiàn)形式除了統(tǒng)賬結(jié)合以外，還有其它實現(xiàn)形式，我們所堅持的是這個理念，而不是做實賬戶這個行為。我們還有別的辦法，比如，“名義賬戶”就是一個兩全其美的選擇，我們?yōu)槭裁床挥枰钥紤]呢？采用這個辦法，既不用為做實而痛苦地進行巨大的轉(zhuǎn)移支付，又無須為巨額的投資工具而發(fā)愁，還無須發(fā)愁“全國糧票”的勞動力流動問題，而且還能配合為雙順差和外匯儲備進行瘦身，達到可以擴大內(nèi)需與改善經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)的目的。

載《國際經(jīng)濟評論》，2007年第5-6期（總第69期），第45-49頁