作者認(rèn)為：在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是一件劃時(shí)代的事件，其歷史意義無論如何評價(jià)都不過分。但建立農(nóng)村低保制度的推行與實(shí)施過程中，鑒于我國在建立城市低保過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們應(yīng)認(rèn)真研究如何加強(qiáng)規(guī)范化和制度化的問題，這其中又包括：政府責(zé)任、預(yù)算安排、規(guī)模控制、法規(guī)建設(shè)、防止利益輸送等八個(gè)方面的問題，應(yīng)引起我們的高度關(guān)注。

今年5月溫總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議一錘定音，正式作出決定，從今年開始在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。

全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是一件劃時(shí)代的事件，其歷史意義無論如何評價(jià)都不過分：對社保制度改革來說，它將成為一項(xiàng)重要突破，為我國社保制度走向不斷完善和成熟而填補(bǔ)一個(gè)空白；對三農(nóng)問題來說，它與取消農(nóng)業(yè)稅一樣，將被載入我國農(nóng)村改革的歷史史冊；對實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會偉大遠(yuǎn)景目標(biāo)來說，它是一個(gè)重要戰(zhàn)略部署，成為中國特色社會主義制度的一個(gè)組成部分。

從全國范圍來看，目前只有4個(gè)省份還未出臺農(nóng)村低保政策（但都已上報(bào)省級政府審議，近期既可出臺），所以，農(nóng)村低保中需要注意的問題，不是政策上覆蓋面夠不夠的問題，而是如何加強(qiáng)規(guī)范化和制度化的問題，它主要包括以下八個(gè)方面：

第一，在融資結(jié)構(gòu)中應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央政府的責(zé)任，并以某種形式相對固定下來。農(nóng)村低保制度是一項(xiàng)地方政府舉辦實(shí)施為主和屬地化管理的社保制度，這完全符合國際慣例和我國國情，但在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的規(guī)模和方式上、對發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同配比、特定地區(qū)中央財(cái)政的配比規(guī)模、對地方政府的財(cái)政支出的條件要求等，要予以制度化，使地方政府既有財(cái)政安排的制度預(yù)期，又可促進(jìn)其實(shí)施和執(zhí)行低保制度的積極性；既可增強(qiáng)中央政府的社會公信力，又可達(dá)到低保資金的使用效率最大化的目的，以防止出現(xiàn)上下博弈、左右攀比、朝令夕改、前后不一致、隨意性比較大、效率低下的情況發(fā)生，以往社保制度改革中出現(xiàn)的類似教訓(xùn)應(yīng)予以吸取。

第二，農(nóng)村低保制度作為一項(xiàng)制度安排，在行政管理費(fèi)用上應(yīng)納入預(yù)算安排。多年來社保制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)顯示，行政費(fèi)用的安排常常受到忽略，這既有可能導(dǎo)致一項(xiàng)“好政策”因“交易費(fèi)用”問題而產(chǎn)生“制度失靈”現(xiàn)象，同時(shí)又可防止挪用資金和利益輸送等腐敗的產(chǎn)生。在去年國家審計(jì)總署的報(bào)告中披露的71億違規(guī)資金里，因這類原因?qū)е碌倪`規(guī)金額占6.5%，是地方政府甚至社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得已而為之的“官方違規(guī)行為”，是導(dǎo)致利益輸送的一個(gè)制度根源。

第三，應(yīng)妥善應(yīng)對支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大。低保制度融資渠道來自于一般稅收，凡是這樣的非繳費(fèi)型社保項(xiàng)目，其支出趨勢的一個(gè)普遍規(guī)律是具有覆蓋人口難以控制，支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)。貧困人口基本是一個(gè)“常數(shù)”，不管人均GDP是1千美元還是1萬美元，貧困是永遠(yuǎn)存在的，支出擴(kuò)大的趨勢也是一個(gè)世界性的規(guī)律：例如，美國1974年剛建立“附加收入保障”（SSI，類似于低保）時(shí)受益人僅為400萬人，支出為52億美元，而2002年底則上升到680萬人，支出超過346億美元。此外，由于低保屬于家計(jì)調(diào)查式的項(xiàng)目，受益額實(shí)際是對個(gè)人收入的一種“補(bǔ)差”，所以，對受益人進(jìn)行家計(jì)調(diào)查是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，行政費(fèi)用逐年增長，成本不斷上升，這也是一個(gè)普遍的規(guī)律，例如，美國“附加收入保障”1974年是2.85億美元，到2004年驟升到31.49億美元，即30年間上升了11倍。

第四，農(nóng)村低保應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸加大力度。根據(jù)民政部剛剛公布的《2007年第1季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》計(jì)算，農(nóng)村低保補(bǔ)差額大約是月人均27.6元，而城鎮(zhèn)低保平均為92元；就是說，城鎮(zhèn)低保補(bǔ)差額是農(nóng)村的3.6倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城市居民人均收入是農(nóng)村居民的3.3倍；如果按這個(gè)比例計(jì)算，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的低保補(bǔ)差比例與其人均收入差距相比，農(nóng)村低保的補(bǔ)差不算低。但問題是，如減去農(nóng)民的生產(chǎn)成本，再加上城市居民享受的其他公共服務(wù)待遇等因素，城鄉(xiāng)居民收入的實(shí)際差距就將實(shí)際超過６倍以上。此外，與城鎮(zhèn)低保月人均實(shí)際補(bǔ)差額相比，農(nóng)村的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)，且不穩(wěn)定，呈現(xiàn)出波動(dòng)的狀態(tài)：2005年是22.60元；2006年提高到33.2元，2007年第1季度末又下降到27.6元；而城鎮(zhèn)則呈穩(wěn)步抬高之勢。因此，建立全國低保制度之后，應(yīng)關(guān)注農(nóng)村低保的這個(gè)問題，從而體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民之間的公平性。

第五，民政系統(tǒng)與社保經(jīng)辦系統(tǒng)應(yīng)密切配合。由于低保的性質(zhì)是對“家庭人均純收入”低于當(dāng)?shù)刈畹?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoxinwen/1316506/">生活保障標(biāo)準(zhǔn)的一種補(bǔ)差，所以，家計(jì)調(diào)查需要扣除的一些重要項(xiàng)目（除了其他收入以外）還須包括養(yǎng)老、醫(yī)療和生育等基本保險(xiǎn)的待遇收入等（城鎮(zhèn)還包括失業(yè)保險(xiǎn)等），這還涉及到更為復(fù)雜的流動(dòng)性很強(qiáng)的農(nóng)民工，因此涉及到許多部門的配合，否則，“家庭人均純收入”的核準(zhǔn)審查將難以進(jìn)行，且農(nóng)村的收入呈現(xiàn)出多元化的傾向。但由于低保（民政系統(tǒng)）與社保（社保經(jīng)辦系統(tǒng)）分別由兩個(gè)不同的行政部門負(fù)責(zé)管理，這就需要橫向之間的密切配合。

第六，應(yīng)建立一套行之有效的審核批準(zhǔn)制度，防止利益輸送。城鎮(zhèn)低保的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴人們，低保的審核和批準(zhǔn)過程中，免不了會出現(xiàn)“優(yōu)親厚友”的現(xiàn)象，甚至個(gè)別居委會曾出現(xiàn)一些利益輸送和不公正行為。農(nóng)村的情況更為復(fù)雜一些：一是農(nóng)村的宗親氏族關(guān)系特點(diǎn)更為明顯，二是農(nóng)村干部的數(shù)量和素質(zhì)等與城鎮(zhèn)居委會干部都存在較大差距，三是農(nóng)村低保資格的鑒別審核更為復(fù)雜等。因此，要盡快建立一套行之有效的審核批準(zhǔn)制度，在建立數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有效發(fā)揮民主評議等有中國特色的制度措施，最大限度地避免由此導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定因素。

第七，盡快頒布“全國農(nóng)村居民最低生活保障條例”。城鎮(zhèn)低保誕生于1993年沿海發(fā)達(dá)地區(qū)；后來，1999年國務(wù)院以政令形式發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》，進(jìn)而促進(jìn)了城鎮(zhèn)低保在全國的普遍實(shí)施；目前的受益人口已超過2200萬。城鎮(zhèn)低保的演進(jìn)歷史說明，中央政府的立法是落后于地方的實(shí)踐的，因此，在建立全國農(nóng)村低保的進(jìn)程中，中央政府要加快立法步伐，盡快頒布“全國農(nóng)村居民最低生活保障條例”，吸取城鎮(zhèn)低保的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為全國農(nóng)村地區(qū)建立一個(gè)基本制度框架，避免個(gè)別地區(qū)走彎路。

第八，規(guī)避城鎮(zhèn)低保實(shí)踐中個(gè)別城市出現(xiàn)的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。與任何其他社會政策一樣，比如“最低工資制”和“勞動(dòng)合同法”等，低保制度也同樣具有某種“雙刃劍”效應(yīng)，但是，任何社會政策都有某些負(fù)面影響，發(fā)達(dá)國家?guī)资陙淼?a href="http://www.kcuv.cn/shebaobanli/1448485/">社保改革浪潮從一個(gè)側(cè)面印證了這個(gè)答案，問題在于如何看待和規(guī)避這些負(fù)面影響。城鎮(zhèn)低保實(shí)踐中個(gè)別城市出現(xiàn)的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象應(yīng)成為建立全國農(nóng)村低保的前車之鑒，有關(guān)部門應(yīng)積極跟蹤調(diào)查研究，制定相應(yīng)的措施，嚴(yán)密監(jiān)控其對勞動(dòng)力市場彈性的影響。

鄭秉文 載《中國證券報(bào)》2007年6月29日第A04版Finance Commentary(財(cái)經(jīng)時(shí)評)