日前,李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院令,公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)。《條例》共10章44條,自2014年7月1日起施行。作為我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī),《條例》起草過程“十一年磨一劍”,為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動(dòng)全身”的促動(dòng)力。

深化事業(yè)單位改革主要包括創(chuàng)新管理體制、創(chuàng)新法人治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新人事制度、創(chuàng)新收入分配制度、創(chuàng)新社會保險(xiǎn)制度、創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制等七個(gè)方面。其中,人事制度改革是“啟動(dòng)最早、進(jìn)展最快”的一項(xiàng)。但同時(shí),也存在地區(qū)間進(jìn)展不平衡、用人機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位、規(guī)范管理和監(jiān)管力度有待加強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問題,亟需在法律層面加以解決;人事制度改革與其他六個(gè)方面的配套改革,也需通過法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步明確。

中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平研究員在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示,《條例》是將改革開放以來我國事業(yè)單位人事制度改革探索成果的法制化,同時(shí)也是針對近年來事業(yè)單位人事管理制度初步建立后仍然存在的問題提出的“治療”方案,將成為今后深化事業(yè)單位人事制度的基本指導(dǎo)性文件。

“以《條例》的制定為標(biāo)志,深化事業(yè)單位改革邁出了具有實(shí)質(zhì)性的一步。”國家行政學(xué)院公共管理教研部宋世明教授認(rèn)為,此后,改革的具體落實(shí)將非常艱難。

分類改革的“核心”

自從2003年中央提出制定人事管理?xiàng)l例的要求開始,《條例》便開始了長達(dá)11年的漫長起草過程。其間經(jīng)歷了兩次重大的政府機(jī)構(gòu)改革,原人事部、原勞動(dòng)和社會保障部、人力資源和社會保障部均參與起草。業(yè)內(nèi)人士表示,起草的難度很大程度上源于事業(yè)單位分類不清。

2011年3月,中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》。這被視為事業(yè)單位改革正式開閘的“頂層設(shè)計(jì)”。文件明確要求,對不同類型事業(yè)單位實(shí)行分類人事管理。

“事業(yè)單位改革的難點(diǎn)是人員分流、待遇等人事安排,而只有在完成分類的基礎(chǔ)上,才能實(shí)現(xiàn)人員的分類管理。”國家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為。“機(jī)構(gòu)分類是深化事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)和前提,而由于人事制度改革涉及薪酬、社保、財(cái)政投入等多方面的機(jī)制創(chuàng)新,因而在分類改革整體布局中處于核心地位”,宋世明說。“《條例》的頒布,為事業(yè)單位分類改革提供了人事制度上的法制保障,同時(shí)也對事業(yè)單位優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)提出了新的要求,成為促進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。高小平認(rèn)為。

在受訪專家看來,《條例》的精髓在于實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變、一個(gè)轉(zhuǎn)換”。即通過從固定用人到聘任用人的轉(zhuǎn)變、從身份管理到合同管理的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而開啟了事業(yè)單位用人機(jī)制上的轉(zhuǎn)換。

“《條例》健全了事業(yè)單位人事制度中的兩大基本制度,即崗位管理制度和人事聘用制度。”宋世明說,崗位管理是具有基礎(chǔ)性意義的制度,有剛性約束?！稐l例》規(guī)定了崗位的類別、等級和設(shè)置程序,這為事業(yè)單位推行科學(xué)的管理制度奠定了基礎(chǔ),避免了人為因素的過多干預(yù)。

人事聘用制度是另一項(xiàng)基礎(chǔ)性人事管理制度。自2002年開始試行聘用制以來,我國事業(yè)單位聘用合同簽訂率逐步提高,目前已超過90%。但聘用合同的訂立、履行、解除、終止,各地做法不統(tǒng)一;有的地方雖然聘用的形式有了,但用人機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位。

受訪專家表示,《條例》在健全人事聘用制度方面著墨頗多。比如,“連續(xù)曠工超過15個(gè)工作日,或者1年內(nèi)累計(jì)曠工超過30個(gè)工作日的,事業(yè)單位可以解除聘用合同”,“事業(yè)單位工作人員年度考核不合格且不同意調(diào)整工作崗位,或者連續(xù)兩年年度考核不合格的,事業(yè)單位提前30日書面通知,可以解除聘用合同”等等,都為嚴(yán)格人事管理提供了法律依據(jù),有利于維護(hù)事業(yè)單位正常的工作秩序。

而“事業(yè)單位與工作人員訂立的聘用合同,期限一般不低于3年”,“在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年,提出訂立聘用至退休的合同的,事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與其訂立聘用至退休的合同”等規(guī)定,則在保護(hù)聘用人員合法權(quán)益方面“下足了功夫”。

“《條例》的出臺解決了事業(yè)單位人事制度與國家其他公共管理人員管理制度之間的銜接問題”。高小平說,我國早就實(shí)行了公務(wù)員公開考試錄用制度,而事業(yè)單位人員的“進(jìn)口”卻一直沒有嚴(yán)格的法律限制,導(dǎo)致有的單位在進(jìn)人問題上出現(xiàn)隨意性,一方面難以保證人員素質(zhì),另一方面也易出現(xiàn)“蘿卜招聘”等腐敗問題。

“破題”之后須配套跟進(jìn)

《條例》公布后,國務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)人回答記者提問時(shí)表示,下一步還將制定事業(yè)單位工作人員競聘上崗的辦法,對競聘上崗的條件、程序等內(nèi)容作具體規(guī)定。

4月25日,人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠也表示,今年將研究制定一系列制度,加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理工作。其中包括《關(guān)于事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定實(shí)施若干問題的意見》《事業(yè)單位申訴辦案規(guī)則》等,以及出臺處分規(guī)定的政策解釋和衛(wèi)生行業(yè)事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定。

人力資源和社會保障部副部長王曉初早前接受《瞭望》新聞周刊專訪時(shí)亦表示,除了盡快出臺《條例》,還將按照急需先建、單項(xiàng)突破的原則,加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理單項(xiàng)法規(guī)建設(shè)。爭取在《條例》出臺后,用2～3年的時(shí)間,基本形成以《條例》為核心的事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系。

這些無不表明,在人事管理制度行政法規(guī)“破題”之后,系列配套法規(guī)和細(xì)化措施即將跟進(jìn)。而細(xì)觀《條例》中的某些規(guī)定,亦可看出配套跟進(jìn)的必要性。比如,除了競聘上崗、處分、申訴等環(huán)節(jié),人員解聘和工資的正常增長機(jī)制也需進(jìn)一步細(xì)化。

“聘用制度是最基礎(chǔ)的人事管理制度,而如何解聘是其中的重要內(nèi)容。這方面規(guī)定得不細(xì)致,在現(xiàn)實(shí)中很難操作”,宋世明教授說,外國的公共雇員聘用合同均花費(fèi)很大篇幅規(guī)定解聘的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序,目的就是保障“出口”的暢通,避免不必要的人事糾紛。“這方面還需明確更具可操作性的細(xì)致措施”。

此外《條例》規(guī)定,“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機(jī)制。”“事業(yè)單位工作人員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)。”這與公務(wù)員法第七十三條、七十五條規(guī)定在字面表述上完全一致。

然而自2006年以來,公務(wù)員的基本工資標(biāo)準(zhǔn)7年未曾調(diào)整,所謂“工資的正常增長機(jī)制”尚未建立。專家表示,事業(yè)單位人事管理應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn),及時(shí)出臺細(xì)化政策,將《條例》落到實(shí)處。

社保改革的“同步”預(yù)期

《條例》第三十五條明確規(guī)定,“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險(xiǎn),工作人員依法享受社會保險(xiǎn)待遇。”至此,牽涉全國3153萬“事業(yè)人”切身利益的社保改革已成定局。然而,他們將以何種方式切換到“社保模式”?養(yǎng)老保險(xiǎn)如何“并軌”?《條例》并沒有給出具備可操作性的規(guī)定。改革細(xì)節(jié)究竟如何,還需等待配套法規(guī)的出臺。

“事業(yè)單位人事制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。國務(wù)院早在2008年就出臺方案,在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點(diǎn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。但6年來,除廣東有所突破,其他地區(qū)都沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展”。汪玉凱認(rèn)為,由于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的社保改革沒有同步推進(jìn),事業(yè)單位社保改革肯定會遭遇強(qiáng)大阻力。

本刊記者曾多次參加國家行政學(xué)院舉辦的“分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”省部級和廳局級專題研討班。各地主管事業(yè)單位改革的副省長、具體操作此項(xiàng)工作的廳局長們,也都感慨“事業(yè)單位的‘眼睛’都在盯著公務(wù)員”。

“國家機(jī)關(guān)工作人員與事業(yè)單位工作人員都是公共管理和公共服務(wù)的提供者。他們在薪酬調(diào)整、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的改革,是一個(gè)有機(jī)的整體,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧”。高小平認(rèn)為,“以往的每一次工資改革,機(jī)關(guān)與事業(yè)單位都是同步推進(jìn),在養(yǎng)老政策調(diào)整上也應(yīng)‘同步’”。

對這一點(diǎn),高層已有清醒認(rèn)知。十八屆三中全會提出,“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。”這實(shí)際上已將事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的社保改革并列、并行。據(jù)了解,在三中全會之前,人力資源和社會保障部門的相關(guān)政策調(diào)研已經(jīng)開始;在此之后,“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”的提法,更給各界帶來了兩大群體“同步”社保改革的預(yù)期。

受訪專家表示,社保改革關(guān)系到3153萬事業(yè)單位工作人員的切身利益,改革的艱巨性可想而知。如果處理不慎,將影響事業(yè)單位改革的整體進(jìn)程,不僅不利于為全社會提供更多更好的公共服務(wù),也不利于政府職能的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而影響行政管理體制改革的推進(jìn)。