――中國社會科學(xué)院李培林研究員在首屆中國社會保障論壇上的演講

中國社會科學(xué)院研究員李培林

人民網(wǎng)北京釣魚臺國賓館9月23日訊9月23日上午9：30，“中國社會保障論壇首屆年會”在北京釣魚臺國賓館隆重開幕。今天下午，開展“和諧社會與社會保障，完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點”兩個專題。中國社會科學(xué)院李培林研究員進行了“把社會保障的覆蓋范圍擴展到廣大農(nóng)民”的主題演講，以下是李培林研究員的演講全文。

中央從中國特色社會主義的總體布局和全面建設(shè)小康社會的全局出發(fā)，提出構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)，社會保障作為規(guī)避生活風(fēng)險、調(diào)節(jié)收入分配、維護社會公平正義的一個基礎(chǔ)性制度，在和諧社會建設(shè)中具有非常重要的位置。

當(dāng)前，在完善社會保障制度方面，有很多緊迫的工作要做，但最緊迫的，我覺得是把社會保障的覆蓋范圍擴展到廣大農(nóng)民，建立起一個完整的、能夠基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

近些年來，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險覆蓋范圍不斷擴大，城鄉(xiāng)社會救助體系不斷完善，以集中養(yǎng)老、殘疾人福利、孤殘兒童養(yǎng)育為主要內(nèi)容的社會福利進一步發(fā)展，慈善事業(yè)在扶老、助殘、救孤、濟困、助學(xué)、助醫(yī)等方面起到了越來越重要的作用。但總的來說，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制，我國社會保障體制覆蓋面小的問題仍然突出。例如，到2005年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的職工為1.31億人，加上享受機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的3500萬職工，全國擁有養(yǎng)老保險的從業(yè)人員為1.66億人，只能覆蓋全國就業(yè)人員的約22％、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的約40％和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的約61％。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工都在社會養(yǎng)老保險體制之外。

把社會保障的覆蓋范圍擴展到廣大農(nóng)民，建立完整的、能夠基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，其緊迫性表現(xiàn)在以下幾點：

一是人口老齡化的速度加快，人均預(yù)期壽命延長，養(yǎng)老壓力增大。我國大概用20年的時間走完發(fā)達國家用40年到80年走完的老齡化過程。目前我國60歲以上老年人口已達1.43億，占總?cè)丝诘?1%，2020年將占17.2%。1980年至2005年，全國離退休人員相當(dāng)于在職職工的比例，20世紀(jì)80年代初的20多比1發(fā)展到2005年的2.1比1，2005年離退休人員達到5088萬人，相當(dāng)于全國職工10850萬人的47％。

二是家庭結(jié)構(gòu)快速變化，家庭小型化趨勢明顯，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)。上世紀(jì)70年代末80年代初出生的“獨生子女”一代已經(jīng)迅速地長大成人，以每年數(shù)以百萬計的規(guī)模步入生兒育女的生命周期，再經(jīng)過一代人的時間，“421家庭”將成為中國城鎮(zhèn)家庭的主體結(jié)構(gòu)，中國延續(xù)了數(shù)千年的家庭代際養(yǎng)老模式正受到前所未有的挑戰(zhàn)。

三是經(jīng)濟全球化的推進，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，工業(yè)化、城市化的加快，社會流動的增強，使各種生活風(fēng)險、勞動風(fēng)險大量增加。特別是大量農(nóng)村勞動力離開鄉(xiāng)村的熟人互助社會，脫離原有的土地生活保障，進入城市陌生社會從事高強度勞動，面臨各種新的生活和勞動風(fēng)險。

四是我國體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展進入關(guān)鍵階段，面對各種題錯綜復(fù)雜的風(fēng)險問題。特別是在土地征用和房屋拆遷補償、農(nóng)民工權(quán)益保護、失地農(nóng)民安置、建設(shè)工程移民等方面的社會矛盾和群體性事件增多，急需加強社會安全網(wǎng)的建設(shè)。

五是人民的物質(zhì)文化需求日益增長，民主和權(quán)益保護意識不斷增強，而城鄉(xiāng)發(fā)展差距和生活水平差距不斷擴大。社會保障、稅收、財政是現(xiàn)代社會中政府調(diào)節(jié)利益關(guān)系的三大手段，應(yīng)充分發(fā)揮社會保障在構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用。

把社會保障的覆蓋范圍擴展到廣大農(nóng)民，建立完整的、能夠基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，要注意堅持以下幾個原則：

一是必須堅持低水平、廣覆蓋的原則。我國還處于社會主義初級階段，人均GDP還排在世界100位以后，雖然近幾年綜合國力和財力都大幅度增長，但對我國的實際發(fā)展水平和發(fā)展階段要有清醒地認識。特別要注意到，經(jīng)濟增長和福利增長的規(guī)律不同，經(jīng)濟增長呈現(xiàn)周期性起伏的規(guī)律，而福利增長則遵循剛性上升規(guī)律，所以社會保障體制的設(shè)計總體上要依靠自身的量入為出，保持收支平衡，不能過于依賴財政的轉(zhuǎn)移支付，要防止超越發(fā)展階段的過快福利增長，那樣會使經(jīng)濟社會發(fā)展背負過重的負擔(dān)，一旦經(jīng)濟形勢惡化造成社會保障和福利支出困難，就會產(chǎn)生巨大社會風(fēng)險。而從低水平起步，更加主動，更加容易把握發(fā)展進程。

二是整合社會保障資源，注意政府各部門之間協(xié)調(diào)。目前我國農(nóng)村社會保障的資源配置權(quán)力，分散在不同的政府部門，如勞動和社會保障部負責(zé)農(nóng)民工的社會保險和農(nóng)村的養(yǎng)老保障工作，衛(wèi)生部負責(zé)農(nóng)村新型合作醫(yī)療的工作，民政部負責(zé)農(nóng)村最低生活保障、社會救助和社會福利的工作，人口和計劃生育委員會負責(zé)農(nóng)村符合計劃生育條件的老人養(yǎng)老補助等等。這種分散往往造成社會保障對象的多重界定和生活保障措施的多頭推進，降低了社會保障資源的使用效率。把社會保障的覆蓋范圍擴展到廣大農(nóng)民是一項劃時代的大工程，可以考慮在國務(wù)院層次，設(shè)立一個農(nóng)村社會保障體制建設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，由勞動和社會保障部作為統(tǒng)籌部門，統(tǒng)一謀劃農(nóng)村社會保障資源的配置。

三是動員和鼓勵各種社會力量參與農(nóng)村社會保障建設(shè)。隨著中國民間經(jīng)濟實力的快速增強，動員和鼓勵各種社會力量參與農(nóng)村社會保障建設(shè)具有了更加有利的條件。目前國家的在農(nóng)村推行的各種社會保障措施，只能是最基本的、低水平的、量入為出的，但是可以鼓勵社會力量參與建設(shè)各種形式靈活的保障補償。中國歷史上有扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)，應(yīng)在全社會弘揚和光大慈善精神?，F(xiàn)在關(guān)于社會捐助的法律規(guī)定，已經(jīng)滯后于社會發(fā)展的進程，應(yīng)該考慮對社會捐贈法作較大修改，以有利于動員各種社會力量參與社會保障建設(shè)。

四是加強對“土地換保障”思路的研究和探索。中國的社會保障由于歷史上的欠賬過多，資金缺口很大，政府的財政補貼壓力很大，寅吃卯糧的個人賬戶空轉(zhuǎn)也非長久之計。過去曾考慮過依賴國有股權(quán)出讓和國有資產(chǎn)變現(xiàn)的渠道積累部分社會保障基金的思路，但實踐的結(jié)果表明，這樣做不僅對股市造成沖擊，而且由于企業(yè)債務(wù)，變現(xiàn)的資金很難轉(zhuǎn)為社會保障資金?，F(xiàn)在很多地方最大的政府收入來源是土地出讓金，這在一些地方已經(jīng)成為預(yù)算內(nèi)財政和預(yù)算外財政之外的“第三財政”。一些地方試行的“土地換保障”做法，收到很好的效果。應(yīng)該加強對“土地換保障”思路的研究，把更多征占土地的收益用于農(nóng)村社會保障的建設(shè)。

    中國社會保障資金缺口還是很大。僅僅養(yǎng)老一項，國家財政每年都要補貼500多個億，而且這個速度還在不斷地加快。我們曾經(jīng)探討過，轉(zhuǎn)賣、變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)來補貼養(yǎng)老保障的缺口。但是事實上，我們后來發(fā)現(xiàn)變現(xiàn)以后前期拿不到社會保障來，而且還沖擊了股市，所以后來，那項工作叫停了。

    現(xiàn)在最大的一項資金來源就是土地的變換用途?，F(xiàn)在部分地方，包括發(fā)達地區(qū)，土地出讓金收入已經(jīng)超過當(dāng)?shù)仡A(yù)算內(nèi)外收入的50%以上，是一筆非常龐大的資金，這一筆資金，我覺得應(yīng)該拿出來一部分，作為社會保障的投入，否則完全靠財政本身的力量。社會保障在資金缺口上還面臨著一個巨大的壓力。
 
    總之，這項工作非常明確的提出一個方向，但是我們在進行的過程當(dāng)中，還是應(yīng)當(dāng)非常謹慎的注意這個體制運行的風(fēng)險，因為我們也知道，制度是有依賴性的，我們建立一個新的制度，往往是以臨時暫行條例的方式公布，但是一旦建立起來，實際上就有了一個制度的依賴性，所以開始的時候，一定要有非常好的制度。

2006年09月23日14:58  來源：人民網(wǎng)（責(zé)任編輯：劉陽）