中國社會科學(xué)院拉美所鄭秉文

震驚全球的美國世貿(mào)中心遭受9·11恐怖襲擊事件已經(jīng)過去整整5年了。5年來，國土安全、危機管理、應(yīng)急機制、防災(zāi)體系、氣象災(zāi)害防范、反恐措施與安全檢查等不斷被提上美國政府的議事日程。這些措施的制定和機制的建立，無疑是從不同側(cè)面應(yīng)對各種突發(fā)事件以建立巨災(zāi)風(fēng)險保障系統(tǒng)的重要方面。相形之下，作為強制性的社會保障制度似乎影響來得不如前者強烈。而事實上，5年來社保制度在處理9·11事件中發(fā)揮的作用，至少對社會保障制度性質(zhì)的評價標(biāo)準(zhǔn)提出了一個挑戰(zhàn)，使人們對社保制度本質(zhì)的認(rèn)識更加深刻，并且，對我國完善社保制度改革具有某種啟發(fā)意義。

為9·11遇難者“買單”

據(jù)估計，9·11事件造成的經(jīng)濟損失高達幾千億美元，而這只是包括初期的醫(yī)療費用、遺屬津貼、保險賠款、重建投資等。誰該為遭到恐怖主義襲擊所產(chǎn)生的經(jīng)濟連鎖反應(yīng)買單？僅保險公司的損失大約為400億美元，其中再保險公司承擔(dān)3／4。這主要是財險，其次是壽險，他們均為商業(yè)保險。

美國基本社保制度體現(xiàn)在巨災(zāi)補償機制方面的項目主要有兩個。一是“養(yǎng)老、遺屬與殘障保險”計劃（“老遺殘保障”），即常說的“OASDI”，美國人經(jīng)常掛在口頭上的“社會保障”就是指這個，在美國它是狹義上的社保制度。另一個體現(xiàn)在醫(yī)療保險方面。

在美國9·11事件兩周年的時候，美國社?？偸鸢l(fā)布了一份報告披露，社保制度為9·11事件中涉及到的殘疾和遺屬津貼的支付為大約6700萬美元，每月支付約300萬美元左右。在9·11之后的幾天里，美國社?？偸鹂偣步哟藖碜?281個家庭的5629人的遺屬與殘障津貼的申請，其中絕大部分給付是9·11事件中亡者的遺屬津貼。

美國沒有覆蓋全民的強制性醫(yī)療保

障制度，只有針對65歲以上老年人的“醫(yī)療照顧計劃”和針對窮人的“醫(yī)療救助計劃”。9·11以后，除了死亡待遇以外，醫(yī)療救助工作完全是由全美紅十字會承擔(dān)起來的，主要內(nèi)容就是對9·11事件的受傷者和患病者的醫(yī)療服務(wù)提供“經(jīng)濟救助”，資格條件的限制是必須在2001年9月11日至9月18日這一周之內(nèi)發(fā)生的上述傷殘患病者。提供經(jīng)濟救助的形式主要有三：一是針對商業(yè)醫(yī)療保險投保者“共同支付”部分進行救助；二是對“老年醫(yī)療照顧計劃”、“窮人醫(yī)療救助計劃”、社會基本保險的殘障保險等計劃不予報銷的部分進行救助；三是對不屬于精神病處方的不給報銷部分進行救助。慢性病不在紅十字會救助范圍之內(nèi)。

為9·11遇難者家屬“雪中送炭”

9·11事件發(fā)生之后，一般的美國人對美國社保制度的看法發(fā)生了如下3個重要變化。

第一個變化是，在普通人的感受和印象中，社會保障制度是公共的，其效率遠不如商業(yè)保險那樣高。但在9·11事件處理過程中，許多人改變了這個看法，他們認(rèn)為，公共的社保制度還是有效率的。9·11事件之后的當(dāng)年10月3日就進行了第一次補償給付工作。之所以這樣有效率，是因為美國總署啟動了特殊緊急程序，他們以最快的速度向世貿(mào)中心雙子大樓、五角大樓和賓州的遇難家庭進行賠付補償工作。9·11的次日，美國社保總署以800開頭的免費申報電話號碼就全部開通了。到9月24日，除了曼哈頓的社保所以外（因為它靠近世貿(mào)中心），紐約所有的社保所辦公室全部開放并運轉(zhuǎn)起來。

第二個變化是，認(rèn)為社保制度提供的是基本保險，水平較低，僅能維持基本生活，但沒想到在巨災(zāi)面前，某些新的緊急專門立法與社保制度相結(jié)合，形成了特殊條件下對社保制度的一個“制度援助”，大大提高了社保制度的補償水平，為遇難者家屬解決了很大的經(jīng)濟困難。

9·11發(fā)生一個星期之后即2001年9月18日，就通過了“2001年美國恐怖襲擊恢復(fù)與反應(yīng)緊急適用法案”，該法案允許向遇難者提供緊急援助；9月22日簽署了“航空運輸安全與制度穩(wěn)定法案”，根據(jù)該法案第四條，國會通過了建立“9·11遇難者賠償基金”法案，該基金由律師協(xié)會來管理，主要是補償“死亡待遇”。雖然社會上存在很多爭議，但作為“非經(jīng)濟性質(zhì)的損失補助”最終還是被看成是一個“內(nèi)部規(guī)定”予以實行。根據(jù)規(guī)定，對死亡者一次性補償25萬美元，再加上對配偶和每一個子女給予一次性補助5萬美元。2002年3月對這個規(guī)定又進行了調(diào)整，對后者的標(biāo)準(zhǔn)從5萬美元上調(diào)至10萬美元，并授權(quán)對遇難家庭最高可補償100萬美元。

第三個變化是，9·11恐怖主義襲擊事件使許多美國人第一次認(rèn)識到，在遇到巨災(zāi)時社會保障制度是多么的重要，它所提供的不僅僅是參保人本人的一個退休計劃，實際還為其遺屬及其殘障問題提供了一個“家庭保護”的機制，這個機制在關(guān)鍵時刻太寶貴了，發(fā)揮了巨大的作用，尤其對單職工家庭來說甚至挽救了整個家庭。

9·11給社保制度提出的教訓(xùn)

9·11事件之后，美國的國土安全成為頭等大事，為此立即成立了國土安全部。與此相聯(lián)系的安全問題在社保研究領(lǐng)域也開始了。對美國來講，社保制度應(yīng)對諸如恐怖主義襲擊等突發(fā)事件的能力評估，關(guān)鍵在于對突發(fā)事件的評估，就是說，突發(fā)事件是社保制度面臨的一項長期的還是短期的任務(wù)。這是一個關(guān)鍵。

一些專家學(xué)者認(rèn)為，從短期看，類似9·11恐怖主義襲擊事件必將導(dǎo)致美國社會保障基金支出增加，余額減少；同時，美國經(jīng)濟信心受到重創(chuàng)，對社保制度繳納的“工薪稅”間接帶來負(fù)面影響。但是，美國社保制度的經(jīng)濟實力足以應(yīng)付這些突發(fā)事件。

截止到2001年12月31日，美國社保制度即“老遺殘保障”全年支付津貼4320億美元，制度收入為6020億美元，全部資產(chǎn)累計余額已高達1．2萬億美元。這個經(jīng)濟實力即使沒有一美元的轉(zhuǎn)移支付，對社保制度本身也不可能產(chǎn)生任何傷筋動骨的影響。

在2002年3月出版的社?；鹉甓葓蟾嬷?，根本沒有顯示為9·11事件所列的開支，因為在1．2萬億的余額儲備中，幾百萬就是一個小零頭。即使在經(jīng)濟最好的時候，參加強制型的社保制度也不是百分之百的，比如1999年全美勞動力人口為1．59億，社保制度覆蓋率為96％即大約1．52億勞動人口，還有680萬就業(yè)人口沒有參加進來。所以，社保制度短期內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件在經(jīng)濟實力上是根本不存在問題的。

輿論的一致看法是，關(guān)鍵在于長期如何堅持。如將應(yīng)對恐怖襲擊作為社保制度一個長期需要防范的任務(wù)，美國社保制度改革進程中就需要改變某些以前的思路，即在考慮社保制度的長期可持續(xù)性時，還要著重考慮其全國范圍的共濟性問題。如果引入個人賬戶的話，做實賬戶的資金雖然完全可以從余額當(dāng)中調(diào)劑解決，而無需進行轉(zhuǎn)移支付，但考慮到恐怖襲擊作為一項長期任務(wù)，就會給社?；饚黼p重的財政壓力。當(dāng)然，這些都是“軟”問題，美國社保制度中的“硬”問題還是在于社會安全號的濫用上。

美國社?？偸鹪?·11發(fā)生的第二天就發(fā)現(xiàn)了這樣一個重大疏漏：在9月11日被劫持的飛機上19名恐怖分子里，

有13名持有“合法”的身份證和社會安全號。9月13日社?？偸鹱龀鰶Q定：允許美國聯(lián)邦調(diào)查局立即介入對劫機者身份證件和社會安全號的調(diào)查，為了國家利益，立即將全部社保檔案向聯(lián)邦調(diào)查局開放。

在美國，外國人可以用自己的身份證件號碼去申請駕駛執(zhí)照和在銀行開戶等，因此，許多偷盜的身份證件及其號碼為美國的國家安全帶來許多隱患，9·11的飛機劫持者就憑此持有合法的銀行戶頭和信用卡。美國社?？偸?002年5月的一份報告，披露了許多其他社會安全號發(fā)放和使用當(dāng)中出現(xiàn)的問題，如每12個外國人就有1個使用偽造的文件或偷來的身份證獲得了社會保障卡；僅2000年就向10萬多名非居民身份的人錯發(fā)了社會保障卡等。美國社?？偸疬€發(fā)現(xiàn)，2002年全美有100萬人試圖使用假冒證件加入到社保制度之中。許多親屬使用他人的社會安全號參加社會工作，個別甚至進入高管階層。目前，美國聯(lián)邦調(diào)查局和美國中央情報局都介入了這項調(diào)查工作。

美國社保總署早在1994年就采取措施，試圖解決冒用社會安全號問題，并采取向雇主郵寄“與事實不符”的聲明書的形式，提醒雇主其雇員的信息是不準(zhǔn)確的。9·11以后，美國加大了查處假冒社會安全號的力度，發(fā)出的聲明書成倍增長，2002年向全國的公司企業(yè)郵寄了9萬封這樣的信函。美國還對涉及到隱私問題的法律進行了修改，加強了對社會安全號的計算機安全的管理，防止網(wǎng)絡(luò)社會安全號的泄露。（5D8）

2006-09-0501:00:00來源： 中華工商時報