社?；穑罕O(jiān)管制度存在漏洞

社會(huì)保障問題在世界范圍內(nèi)都是困擾政府決策者的重大問題。在美國(guó)，社會(huì)保障是競(jìng)選2004年總統(tǒng)時(shí)布什和對(duì)手克里分歧最大的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策課題，歐洲如德國(guó)、法國(guó)、瑞典等在國(guó)內(nèi)政策中也都存在著同樣的難題，成為議會(huì)、黨派爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。而如何保障我們中國(guó)人的未來，也是擺在每個(gè)人面前極其現(xiàn)實(shí)的問題。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革將原來隱性的社會(huì)保障問題顯性化了，而自1980年以來中國(guó)所特有的獨(dú)生子女政策更加劇了未富先老的社會(huì)保障壓力。中國(guó)自上世紀(jì)90年代開始建立現(xiàn)收現(xiàn)付和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障制度，由于在實(shí)踐過程中政府沒有明確如何解決“老人”和“中人”的社會(huì)保障欠賬問題，“統(tǒng)賬結(jié)合”中現(xiàn)收現(xiàn)付的部分資金不足，不得不挪用個(gè)人賬戶中積累的部分資金，結(jié)果造成個(gè)人賬戶的“空賬”現(xiàn)象。

目前中國(guó)被統(tǒng)稱為“社?；稹钡馁Y金主要有兩部分：其一是作為基本保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)基金，包括職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五個(gè)方面的基金，其中上?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋1200萬人，基金收繳率99.9%，在全國(guó)名列前茅；其二是由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成的企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障基金，上海企業(yè)年金計(jì)劃覆蓋職工110萬人，資產(chǎn)110億元，占全國(guó)的1/6。這兩類社?；鹩捎谛再|(zhì)、來源根本不同，其監(jiān)管模式和相關(guān)規(guī)定也不相同?；?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會(huì)保險(xiǎn)基金一直由政府的社會(huì)保障部門進(jìn)行管理。按照1994年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支相抵后的結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，只能存入銀行或購(gòu)買國(guó)債，不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金由于缺乏明確的約束，同時(shí)，由于基金管理缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，地方行政干預(yù)色彩較濃，地方政府擅自挪用的問題十分突出。原因在于社?；鹜顿Y監(jiān)管法律不健全，而現(xiàn)有的政府法規(guī)又沒有得到落實(shí)。

從各地社?；鸢讣从吵鰜淼膯栴}可以歸結(jié)為：監(jiān)守自盜，把老百姓的養(yǎng)命錢視為自家的小金庫(kù)，故意混淆基本社會(huì)保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金這兩類資金的監(jiān)管，以便從中漁利；擠占挪用，把社?；甬?dāng)作誰都可以吃一口的唐僧肉；不顧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行投資，把社?；鹱罨镜陌踩砸笾弥X后。由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)保障制度建立和社?；鸬幕I集只有短短10多年的時(shí)間，經(jīng)驗(yàn)不足可以原諒，但老百姓的“養(yǎng)命錢”不是用來“交學(xué)費(fèi)”的，更不能成為官商勾結(jié)、腐敗孳生的溫床。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)保障制度建立和社?；鸬幕I集只有短短10多年的時(shí)間，出現(xiàn)這些亂象也許是不可避免的，最關(guān)鍵的是如何盡快制定規(guī)范社?；鹜顿Y的法律，在法律框架內(nèi)杜絕社保案件的發(fā)生。

它山之石：美國(guó)的社?；鸨O(jiān)管法律

關(guān)于社?；鸬恼O(jiān)管，我們可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、資本市場(chǎng)、社會(huì)保障制度都已經(jīng)比較完善的美國(guó)。1935年國(guó)會(huì)通過《社會(huì)保障法案》，在其后的修正案中通過強(qiáng)制征收工薪稅，形成“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人保險(xiǎn)信托基金”，又稱聯(lián)邦社?；?，它類似于我國(guó)的基本社會(huì)保險(xiǎn)基金。根據(jù)最新發(fā)布的聯(lián)邦社?；鹉甓葓?bào)告，到2005年底，基金的覆蓋面已經(jīng)達(dá)到1.59億人，歷年贏余的聯(lián)邦社?；鹳Y產(chǎn)達(dá)到18，587億美元，幾乎100%投入到專門為聯(lián)邦社?；鹆可矶ㄗ龅奶胤N國(guó)債中。美國(guó)人雖然一直標(biāo)榜“自由”、崇尚“市場(chǎng)”，反對(duì)壟斷與集權(quán)，然而，在聯(lián)邦社?；鹜顿Y的問題上，卻十分地謹(jǐn)慎、異常地保守?！渡鐣?huì)保障法案》對(duì)聯(lián)邦社?；鹜顿Y的規(guī)定是只能投資于美國(guó)政府對(duì)其本息均予以擔(dān)保的“孽息型有價(jià)證券”，基金不僅要聯(lián)邦政府統(tǒng)一集中管理，而且收支節(jié)余和所獲利息也必須100%存入聯(lián)邦社?；?。美國(guó)政府不僅不允許聯(lián)邦社?；稹叭胧小辟?gòu)買一分錢的股票，更不允許進(jìn)行委托投資理財(cái)、房地產(chǎn)開發(fā)等直接投資。我國(guó)資本市場(chǎng)界人士近年來一直推崇的所謂美國(guó)養(yǎng)老金投資股票，其實(shí)和政府掌握的聯(lián)邦社保基金毫不沾邊。

對(duì)于類似我國(guó)企業(yè)年金的美國(guó)養(yǎng)老金第二支柱，主要是雇主資助、個(gè)人完全自愿、政府給予稅收方面優(yōu)惠，是投資資本市場(chǎng)的主力。1974年頒布《雇員退休收入保障法案》對(duì)于養(yǎng)老金投資的渠道和工具并沒有明確限制，如何投資由基金管理人和投資者通過合同規(guī)范，聯(lián)邦政府的主要職責(zé)是防范企業(yè)破產(chǎn)而導(dǎo)致雇員失去養(yǎng)老金的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)該法案設(shè)立了政府管理運(yùn)營(yíng)的聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司，用于保障雇員退休后因原工作單位的養(yǎng)老金計(jì)劃失敗而獲得退休金保障。2005年5月美國(guó)破產(chǎn)法院做出裁決，同意美聯(lián)航因申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)而終止它的4個(gè)雇員企業(yè)年金計(jì)劃，把其財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給政府的聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司。這個(gè)決定使得美聯(lián)航養(yǎng)老金缺口的66億美元全部轉(zhuǎn)嫁給了聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司來承擔(dān)，這是自從美國(guó)政府開始對(duì)私營(yíng)養(yǎng)老金進(jìn)行保障30多年以來最大的一筆政府為企業(yè)“買單”的實(shí)例。這個(gè)“買單”不是因?yàn)槌霈F(xiàn)了腐敗，也不是因?yàn)橥顿Y管理不善，而是政府為保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行不可或缺的一環(huán)———企業(yè)破產(chǎn)而付出的代價(jià)，也是政府為保障破產(chǎn)企業(yè)雇員的基本權(quán)利而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

社?；鸨O(jiān)管：僅有政府規(guī)章是不夠的

美國(guó)對(duì)第一支柱的社保基金嚴(yán)格得近乎苛刻的監(jiān)管法律，對(duì)第二支柱私營(yíng)養(yǎng)老金“兜底”的法律，給我國(guó)的社?；鸨O(jiān)管非常有益的啟發(fā)。目前在我國(guó)，僅僅依靠一些政府規(guī)章和管理暫行辦法在規(guī)范社保基金投資管理，個(gè)別無法無天的社保蛀蟲啃食著剛剛積累起來的社?；穑愿鞣N權(quán)錢交易把普通老百姓保障未來的養(yǎng)命錢作為自己發(fā)財(cái)?shù)摹暗谝煌敖稹?。有鑒于此，借鑒資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家社保基金投資的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)也應(yīng)該在國(guó)務(wù)院、勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》等政府法規(guī)的基礎(chǔ)上，由全國(guó)人大制定規(guī)范社?；鹜顿Y的相關(guān)法律，吸取發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)《社會(huì)保障法案》和《雇員退休收入保障法案》立法的有益經(jīng)驗(yàn)，明確劃分不同種類社?；鸬耐顿Y行為，嚴(yán)格禁止基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金投資股票，而應(yīng)由國(guó)家提供定向發(fā)行的特種國(guó)債作為投資主渠道；有比例限制地準(zhǔn)許企業(yè)年金、全國(guó)社會(huì)保障基金等投資以股票為主的資本市場(chǎng)，應(yīng)該限制投資以股票為主的資本市場(chǎng)的比例，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，投資工具必須局限在常規(guī)金融工具的范疇之內(nèi)，比如銀行存款、正式發(fā)行的國(guó)債、企業(yè)債、股票、基金等，嚴(yán)格禁止進(jìn)行實(shí)物投資、委托資金運(yùn)營(yíng)以及未經(jīng)批準(zhǔn)的金融創(chuàng)新工具等。更加開放商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)人理財(cái)?shù)荣Y金投資以股票為主的資本市場(chǎng)。

由于社?；鹜顿Y管理的相關(guān)法律還沒有制訂，在正式法律實(shí)施之前，要嚴(yán)格執(zhí)行已有的政府法規(guī)，加大查處社?；疬`法、違規(guī)、違紀(jì)的力度，堅(jiān)決杜絕社?；鸸芾碚邇?nèi)部的監(jiān)守自盜，嚴(yán)格區(qū)分基本社會(huì)保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金這兩類資金，特別對(duì)于基本社會(huì)保險(xiǎn)基金，要進(jìn)行嚴(yán)格、甚至近乎苛刻的監(jiān)管，徹底堵塞各類商人覬覦社?；鸬墓艿馈?duì)于擠占挪用社?；鸬?，堅(jiān)決糾正，讓挪用者政治上、經(jīng)濟(jì)上身敗名裂；對(duì)于不顧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行社?；鹜顿Y的，要堅(jiān)決予以糾正，把社?；鹱罨镜陌踩砸蠓旁谑孜?，防范危機(jī)。在“堵”社?；疬`規(guī)投資的同時(shí)，還要有“疏”，從國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略的高度來為社保基金增加合法投資渠道，具體的措施就是借鑒美國(guó)專門為聯(lián)邦社?；鸢l(fā)行特種國(guó)債的做法，為中國(guó)年輕的社?；鸢l(fā)行利率、期限都最優(yōu)惠的國(guó)債，以國(guó)家信用來保障社?；鹜顿Y的安全、高效。誠(chéng)如是，社保腐敗大案可望減少甚至消失，作為老百姓養(yǎng)命錢的社?；鹂梢园踩乇Ｖ翟鲋担谝欢ǔ潭壬媳Ｕ衔覀兊奈磥?。

 胡繼曄  法制網(wǎng) （責(zé)任編輯：奚天寶）