我國社?；鸱譃榇媪亢驮隽績刹糠帧Ｉ绫；疬\(yùn)作機(jī)構(gòu)采取自收自營和委托經(jīng)營兩種方式。自收自營由于缺乏權(quán)力制約，容易發(fā)生腐敗案件；委托經(jīng)營存在著巨大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。解決問題必須建立獨(dú)具中國特色的社?；鸸嫘磐薪?jīng)營制度。

上海市社會保障基金挪用案引發(fā)政壇大地震，原上海市委書記陳良宇被雙軌。但是，被挪用的社?；鹕形慈孔坊?。

之所以發(fā)生如此重大案件，除了政治腐敗之外，與我國缺乏有效的社?；鸸芾?/a>經(jīng)營制度有關(guān)。我國社?；鸱譃榇媪亢驮隽績刹糠帧Ｔ诠芾淼倪^程中，社保基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)采取自收自營和委托經(jīng)營兩種方式。自收自營由于缺乏權(quán)力制約，容易發(fā)生腐敗案件；委托經(jīng)營借助于商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化運(yùn)作，由于增加了委托環(huán)節(jié)，所以存在著巨大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。盡管勞動和社會保障部制定了一系列管理辦法，試圖減少社?；鸾?jīng)營中存在的風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)在看來，我國的行政管理體制決定了，采用傳統(tǒng)管理經(jīng)營思路，不可能從根本上解決問題。

建公益信托制度

解決我國社保基金管理中存在的問題，必須建立獨(dú)具中國特色的社保基金公益信托經(jīng)營制度。

首先，公益信托可以有效地解決社保基金自收自營中存在的權(quán)力濫用問題。公益信托經(jīng)營屬于委托經(jīng)營，社保基金通過公益信托經(jīng)營，可以把管理與經(jīng)營區(qū)分開來，借助社會公益信托機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

其次，公益信托經(jīng)營可以有效地降低社保基金經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。公益信托經(jīng)營屬于信托經(jīng)營的一種，按照《信托法》的規(guī)定，在救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人、發(fā)展教育科技文化藝術(shù)體育事業(yè)、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)、發(fā)展其它社會公益事業(yè)，可以設(shè)立公益信托經(jīng)營。

公益信托經(jīng)營與一般信托經(jīng)營不同之處就在于：

管理機(jī)構(gòu)重新定位

第一，公益信托設(shè)置信托監(jiān)察人，按照信托文件的規(guī)定，監(jiān)督信托經(jīng)營機(jī)構(gòu)。按照法律的規(guī)定，信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義，為維護(hù)受益人的利益，提起訴訟或者實(shí)施其它法律行為。

第二，公益信托的信托財(cái)產(chǎn)及其收益，不得用于非公益目的。

第三，公益信托的受托人未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，「不得辭任」。受托人應(yīng)當(dāng)至少每年一次作出信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告，經(jīng)信托監(jiān)察人認(rèn)可后，報(bào)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并由受托人予以公告。這些規(guī)定可以滿足公眾的知情權(quán)，最大限度地降低社?；鹦磐薪?jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。

在我國當(dāng)前社?；鸸芾?/a>中，仍然普遍采用商業(yè)信托模式，通過規(guī)定的遴選程序，委托現(xiàn)行的信托機(jī)構(gòu)或者社保中心從事經(jīng)營活動。在有些領(lǐng)域譬如電力系統(tǒng)，還實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌方式，將本行業(yè)繳納積累的企業(yè)年金（2000年以后，國務(wù)院將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改名為企業(yè)年金）集中管理，這樣做雖然可以保證社?；鹪谛袠I(yè)內(nèi)封閉使用，但一旦發(fā)生行業(yè)性虧損，將會出現(xiàn)嚴(yán)重的社保基金虧損問題。只有實(shí)行社?；鸾y(tǒng)一征收管理，委托公益信托機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營，才能解決社保基金管理經(jīng)營中存在的問題。

實(shí)行社保基金的公益信托經(jīng)營，必須著手解決以下問題：

首先，必須對社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)進(jìn)行重新定位。根據(jù)信托法的規(guī)定，「公益信托的設(shè)立和確定其委托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)」，未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得以公益信托的名義進(jìn)行活動。我國現(xiàn)存的社會保障基金管理機(jī)關(guān)到底屬于公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，還是典型的財(cái)團(tuán)法人，在法律上并不明確。由于社會保障基金管理缺乏明確的法律依據(jù)，所以，在全國各地社會保障基金籌集和管理單位性質(zhì)千差萬別，有的地方實(shí)行政企合一，有些地方實(shí)行政企分離；有些地方社保中心只是籌集社?；鸬闹薪榻M織，有些地方社保中心則成了社?；鸬慕?jīng)營單位。所以，制定社會保障基金法，明確社會保障基金管理機(jī)構(gòu)的法律地位，是從事公益性信托的前提和基礎(chǔ)條件。如果社會保障基金本身定位不準(zhǔn)確，那么，在公益信托經(jīng)營的過程中，社會保障基金管理機(jī)構(gòu)與公益信托機(jī)構(gòu)之間可能會產(chǎn)生大量的法律糾紛。

其次，必須考慮設(shè)置信托監(jiān)察人，確保公益信托經(jīng)營合乎法律的規(guī)定。公益信托經(jīng)營的目的是為了公共利益，由于其受益人是公眾而不是特定的個(gè)人和單位，所以在經(jīng)營過程中很可能會出現(xiàn)內(nèi)部人控制的問題。為了解決這一問題，《信托法》設(shè)置了信托監(jiān)察人制度，監(jiān)督信托機(jī)構(gòu)按照信托的目的從事公益信托經(jīng)營。為了維護(hù)受益人的權(quán)利，監(jiān)察人可以提起訴訟或者實(shí)施其它的法律行為。信托監(jiān)察人制度的建立，可以有效地確保公益信托經(jīng)營機(jī)構(gòu)履行勤勉的信托責(zé)任。然而，我國尚未制定具體的公益信托監(jiān)察人制度，社會保障基金管理機(jī)構(gòu)在與信托經(jīng)營機(jī)構(gòu)簽訂合同的時(shí)候，由于沒有采用公益信托規(guī)則，一旦發(fā)生經(jīng)營虧損，社會保障基金管理機(jī)構(gòu)因法律地位特殊，在提起訴訟的過程中，往往很難追究債務(wù)人的全部賠償責(zé)任。所以，制定公益信托監(jiān)察人行為規(guī)范，是發(fā)揮公益信托作用的制度保障。

防止社?；鹆魇?/STRONG>

最后，必須制定社?；鸸嫘磐型顺鰴C(jī)制，防止社?；鹆魇?。根據(jù)《信托法》的規(guī)定，公益信托終止，沒有信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬人或者信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬人不是特定的社會公眾的，經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，受托人應(yīng)當(dāng)將信托財(cái)產(chǎn)用于與原公益目的相近似的目的，或者將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給具有近似目的的公益組織或者其它公益信托。由于我國目前采用傳統(tǒng)的商業(yè)信托模式，沒有為公益信托單獨(dú)制定退出程序，所以，在援引公益信托制度管理和經(jīng)營社會保障基金的時(shí)候，必須考慮制定社?；鹦磐薪?jīng)營的退出機(jī)制，以確保社?；鸾?jīng)營善始善終。

總而言之，公益信托是社?；鸾?jīng)營管理未來的發(fā)展方向，由于我國《信托法》關(guān)于公益信托的規(guī)范十分簡陋，所以，在實(shí)行社?；鸸嫘磐薪?jīng)營的過程中，必須制定《信托法》的特別法，完善有關(guān)公益信托的制度，讓公益信托在社?；鸸芾斫?jīng)營中發(fā)揮重要作用。

2006-9-28作者為大學(xué)教授/喬新生 大公網(wǎng)