貪官頻出惡疾纏身  社保基金運營機制須五大改革

本周初，中共中央政治局委員、上海原市委書記陳良宇落馬的消息公布，使得上海社?；鸢冈诤韧庖l(fā)的輿論震蕩直沖高潮。然而，各方似乎過于關注該案形成的人事沖擊波，而忽略了該案的另一個重點，即內地社保基金違規(guī)使用問題，以及連帶的社會保障問題。類似問題在社?；鸪湓５膬鹊卮蟪鞘胁⒎莻€別現(xiàn)象，值得相關各方關注和解決。商報記者杜潔菡顧安安

現(xiàn)行制度損害基金增值

滬穗深違規(guī)風險高

地方社保系統(tǒng)歷來是違規(guī)的重災區(qū)?？上噍^于內地其他城市，上海社保基金的管理水平一直是公認的‘先進’，因其財政豐裕，發(fā)生地方政府違規(guī)挪用社保基金的可能性相對較小。但此番‘上海社保案’大爆煲，令人對內地社?；鸬倪\作之混亂倍添憂患之心。接受本報采訪的中國人民大學社會保障系的專家楊利雄指出：‘上海社保案與以往發(fā)生的社保基金被挪用案不完全相同，它反映的是經濟發(fā)展中的新問題，即在中國現(xiàn)行的管理體制下，社保基金保值與增值的目的存在矛盾的問題。未來，這種矛盾在經濟發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。’目前，中國對社保基金使用的限制相當嚴格，主要的投資渠道是購買國家債券或存入銀行收息，這使得社保基金的增值率很低，實際上處于一種貶值的狀態(tài)。但客觀上，各地社?；鹩泻軓姷谋Ｖ翟鲋档男枨蠛蛪毫?，像上海和深圳這種基金結余越多的地方，基金貶值的風險就越大，內在的投資增值的需求也越強?！畣栴}出現(xiàn)在現(xiàn)行的制度限制過嚴，損害了基金的保值增值，一些動機良好的投資嘗試被當做違規(guī)操作遭到禁止；但腐敗者卻可以為所欲為地鉆空子，利用社保基金要保值增值的動機，將其挪用并投資到高風險行業(yè)謀私利。’楊利雄認為，上海社保案提供的一個新的教訓是，中央應當正視社?；饍仍诘谋Ｖ翟鲋敌枨蟛⑦m時調整政策。否則，上海、深圳、廣州等社保基金充裕的地方必然要為了這個基金的保值增值想盡辦法尋找到有更高收益回報的投資渠道，違規(guī)問題可能還會層出不窮。

管理層級低監(jiān)察如虛設

社保大盜屢抓屢現(xiàn)

除了近期備受關注的‘上海社保案’外，內地今年上半年還發(fā)生過多起社?；鸨慌灿玫陌讣?。例如，河南省濮陽市勞動保障局以減免企業(yè)應繳870多萬元養(yǎng)老保險費為代價換取6輛轎車使用權案、黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用做流動資金和擔保利息案、湖南省益陽市大通湖區(qū)北州子鎮(zhèn)黨委政府弄虛作假套取社會保險基金69萬元案等等。中國社科院勞動與社會保障研究中心副主任王德文在接受本報記者采訪時指出，這些案件呈現(xiàn)出的共同特點是，社?；鸨还芾聿块T隨意支配甚至侵吞；暴露出中國社保基金在監(jiān)管環(huán)節(jié)上存在極大的漏洞。王德文告訴記者，社保基金的運作表面上存在三層監(jiān)管，一是勞動保障部門和基金管理司的內部監(jiān)管；二是財政和審計部門的行政監(jiān)管；三是社會組織、輿論和公民的監(jiān)管。但這三層監(jiān)管均很難落實。因為，各地的社?；鸸芾碇行募炔皇仟毩⒌慕鹑谄髽I(yè)，也不是政府機構，這種‘泛行政化’的制度設計，使其既難以保障社?；鹚姓叩臋嘁妫忠蛉狈ΡO(jiān)管而不具備承擔金融風險的能力；來自財政部門和審計部門的監(jiān)督雖有一定效用，但是它們與社保管理機構都是隸屬于一個利益共同體，有著相當?shù)睦娼徊?，不可能進行真正有效的相互監(jiān)督；至于社?；鸬乃姓摺恳粋€社保基金的繳納者的監(jiān)督權力則更為空泛，因為普通居民并不掌握獲得資訊的渠道，也不具備基金投資和管理方面的專業(yè)知識，所謂監(jiān)督根本無從入手。因此，社保基金在地方或部門利益的驅使下，常常會被當作‘準’政府資金支配使用，一切規(guī)范其運作的法律法規(guī)只能成為美麗的陪襯。

統(tǒng)籌層次低增監(jiān)管難度

全國人大常委、中國著名社保專家鄭功成教授向記者指出，一些地方的社?；鸪１贿`規(guī)挪用，和現(xiàn)行管理體制統(tǒng)籌層次極低不無關系?，F(xiàn)在內地除天津、吉林等極少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌外，大部分地區(qū)的社保統(tǒng)籌停留在市縣級層面，過于分散的管理體制必然增加監(jiān)管的難度。

五管齊下堵體制漏洞

1，管理模式：專家指中央收權阻力大

‘上海社保案’爆煲后，針對中國社?；鸬慕y(tǒng)籌層次低、監(jiān)管難度大的問題，中央開始計劃從地方手中收回社?；鸬墓芾頇唷５邮鼙緢蟛稍L的社會保障專家?guī)缀鯚o一例外地對這一新動向投了反對票。中國社科院社會政策研究中心副主任唐鈞對本報表示，如果將社?；鸺{入國家統(tǒng)籌，這些錢可能會‘失去活力’，因為儲備與積累式的資金是毫無意義的。‘在這個問題上，中央其實也是左右為難的，要統(tǒng)籌必須先找到投資渠道和投資方向。但是，在目前還是現(xiàn)收現(xiàn)支的條件下，很難做到社?；鸬慕y(tǒng)一管理?！柒x說。楊利雄向本報指出，從基金監(jiān)管的角度和資金籌集發(fā)放的角度來看，社?；鸫_有提升統(tǒng)籌層次的必要，但將管理權放在中央并非最好的辦法，而且真正實施起來還會遇到極大的阻力。這是因為中國各區(qū)域的經濟發(fā)展不平衡、社?；鹨?guī)模差距也很大，例如西北和中部的一些省份缺口很大，年年要向中央財政申請補助，而像上海、深圳已經有了大量的結余，富裕地區(qū)肯定不愿意把錢交由中央統(tǒng)籌管理。此外，分散的低層次管理體制易于出現(xiàn)失控危險，高度集中的管理體制同樣容易出現(xiàn)失控。楊利雄認為，最好的統(tǒng)籌層次是省一級，一來有利于調動各省內部的互濟積極性；二來也不會出現(xiàn)管理層級過多、政策下行時嚴重走形的現(xiàn)象。王德文教授對本報表示，現(xiàn)時中國統(tǒng)籌層次較低，地方政府不是很愿意將社?；鸾y(tǒng)一劃入國家?guī)龋热缟虾?。‘如果強行提高統(tǒng)籌，勢必令到地方和中央出現(xiàn)摩擦，出現(xiàn)新的問題。’

2，投資策略：‘國際合作’或可行

香港城市大學公共及社會行政學系的鄭宇碩教授向本報表示，內地社?；鸸芾眢w制對投資渠道管理甚嚴，每次出現(xiàn)資金被挪用的案件后，各界反對社?；疬M行投資的呼聲必定一波高過一波，這實際上是罔顧現(xiàn)實需求、固步自封。鄭宇碩認為，通過投資使社保基金保值增值是全球社保體系的題中應有之義，內地的問題在于政府機構未分清監(jiān)管和投資角色。他稱，在這一方面，本港可提供成功經驗。在香港，積金局只是一個監(jiān)管單位，強積金的管理和運行均由受托公司操作。截止2004年，香港強積金核準受托人就已多達19家，注冊有48個強積金計劃、144個集成信托計劃。這種賦予香港市民的選擇權，不但可以分散投資風險，也能取得比較理想的回報，促進市場的優(yōu)勝劣汰。鄭宇碩還指出，內地多數(shù)學者在討論社?；鸬耐顿Y出路時，目光大多局限于中國自身，而且視金融市場為畏途，這與國際經驗亦是相左。他建議，內地的社?；鸸芾頇C構若擔心自身經驗不足，可以同大型國際金融機構合作，這些專業(yè)化的投資機構在資本市場里選擇投資品種、分散投資風險方面具有豐富的經驗和良好的信譽，可以為中國社?；饚硐鄬Ψ€(wěn)定和較高的收益。

3，信息披露：公開公平公正制度化

針對現(xiàn)行社?；鸨O(jiān)管不力的現(xiàn)狀，中國人民大學的楊利雄教授建議勞動與社會保障部門盡快建立及完善資訊披露制度。他指出，社保機構應定期向社會公告社?；鸬闹Ц?、積累、運營等情況，并通過法規(guī)予以明確應由何種機構、通過何種形式，并以何種周期、以何種標準和規(guī)則向社會公布何種資訊等關鍵問題，逐步實現(xiàn)社?；鸬墓_公平公正運作。監(jiān)管機構的任務則是著重于審查資訊披露的真實性。楊告訴記者，日本有一個社會保障咨詢委員會，成員由民間人士組成，包括普通老百姓代表、法律專家、社保業(yè)內人士等各界人士。委員會定期開會，討論百姓關心的社會保障大事，并把公眾關心的問題和意愿反映給社?；鸸芾矸剑瑥亩鴮崒嵲谠诘刭x予參保人以知情權。這種方法或可為中國社會借鑒。

4，增值渠道：可參股公共建設工程

中國社?；鹜顿Y回報率過低一直受到各方詬病，但若真正放寬投資渠道，則又會引來前有狼后有虎的口水圍剿。近期，一種新的投資觀念逐漸受到追捧，即將社?；鹜断蛴烧鲗У摹⒑V定可以掙錢的公共建設工程。全國人大常委、社保專家鄭功成告訴記者，社?；鹜耆梢詤⑴c南水北調、三峽工程、青藏鐵路等大型基礎設施建設項目，也可以探索如何介入交通、電力、石油等高利潤行業(yè)，因為這種投資不僅是安全的，也是可以保值的。作為研究中國社會保障制度幾年的學者，唐鈞對本報記者說，部分社?；鹂梢杂糜诜抠J和教育貸款，風險小且回報大。

5，法律配套：應出臺《社?；鸱ā?/STRONG>

楊利雄指出，中國目前亟需出臺一部專門規(guī)范社?；鹜顿Y及管理的法律?，F(xiàn)行的社保基金管理制度、投資制度缺乏規(guī)范，既可能導致腐敗分子鉆空子，又阻止了一些有益嘗試的步伐。在這種情況下，出臺一部專門的法律，明確社保機構的法律責任、職責范圍，規(guī)范基金的征繳、管理、支付、運營等行為，這才是長遠之計。中國社科院勞動與社會保障研究中心研究員胡繼曄表示，未來出臺的社?；鸱蛇€應注重投資的監(jiān)管問題，即通過法律條文明確劃分不同種類社?；鸬耐顿Y行為，嚴格禁止基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金投資股票，而應由國家提供定向發(fā)行的特種國債作為投資主渠道；至于企業(yè)年金的比例限制則可以放開一些，但投資工具必須局限在常規(guī)金融工具的范疇之內，比如銀行存款、正式發(fā)行的國債、企業(yè)債、股票、基金等，嚴格禁止進行實物投資、委托資金運營等。更加開放商業(yè)保險、個人理財?shù)荣Y金投資以股票為主的資本市場。

2006年09月28日  02:31    香港商報作者:杜潔菡 顧安安