摘要：政府社會保障績效可以通過績效評估定量指標體系和定性指標體系來反映，本文設計了政府社會保障績效總體概況評估指標、社會保險評估指標、社會救助評估指標、社會優(yōu)撫評估指標和社會福利評估指標體系，并對其在實踐中的運用提出了一些看法。

關鍵詞：社會保障／政府績效／評估指標

政府社會保障績效評估指標是指用來反映和衡量政府社會保障績效水平的概念和具體指標。目前，國內外學術界對政府績效評估有不少相關研究，并且已經相對成熟，但具體反映我國政府社會保障績效評估的理論研究，定性分析較多，定量分析較少，績效評估指標體系相對薄弱。鑒于此，本文試圖構建一個比較完整、合理的政府社會保障績效評估指標體系。

一、政府社會保障績效評估指標體系的基本功能

政府社會保障績效評估指標體系具有以下功能：

反映功能。通過一些指標體系來客觀地反映政府社會保障決策效果、執(zhí)法力度、管理和服務的質量，使人們對政府社會保障績效有一個條理化、精確化的認識。

評價功能。通過科學、系統(tǒng)的政府社會保障績效評估指標體系可以對政府社會保障的決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督所產生的效果進行評價、分析、比較，為評價政府社會保障提出量化指標。

監(jiān)測功能。監(jiān)測和跟蹤社會保障的運行過程，對社會保障運行的各項指標與標準值進行比較，對社會保障運行狀況做出預測，找出偏差指標，進行分析，從中發(fā)現產生偏差的原因或存在的問題，保證政府社會保障行為的正確性和高效性。

矯正功能。根據政府社會保障績效評估指標體系的結果對比分析，對政府社會保障運行狀況之優(yōu)劣做出評價，促使政府及時調整社會保障政策，調整資源的配置，使之達到優(yōu)化。

政府社會保障績效評估指標體系設計應遵循科學性原則、目標一致性原則、可測性原則和整體性原則。同時，指標體系內的各個指標之間的涵義、口徑、計算方法、時間范圍等要銜接、統(tǒng)一。

二、政府社會保障績效評估指標體系的框架

根據政府社會保障績效評估的特點，績效評估指標體系可以分成定量指標體系模塊和定性指標體系模塊，兩者相互結合。

(一)定量指標體系

政府社會保障績效評估定量指標體系，包括反映政府社會保障總體概況、社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利的績效評估指標。這些評估指標可以通過與標準值比較得到評價值(見附表)。

1.反映政府社會保障績效總體概況的評估指標

政府社會保障績效最終反映在政府對國民收入分配的參與力度、國民收入分配的結果以及整個社會的就業(yè)狀況等方面。政府社會保障績效總體概況的主要評估指標有：

(1)全國社會保障支出占GDP比重(X1)：該指標反映社會保障參與國民收入分配的力度。發(fā)達國家這一比例一般在20%—35%，而發(fā)展中國家普遍在10%左右，亞洲、歐洲、北美洲、大洋洲國家1996年的平均數是16%，因而可以將該項指標評估標準值確定為16%。

(2)政府社會保障支出占財政支出比重(X2)：該指標反映政府財政對社會保障投入的力度。發(fā)達國家這一比例一般在40%—55%，亞洲、歐洲、北美洲、大洋洲國家1996年的比例在30%左右，p1因而可以將該項指標評估標準值確定為30%。

(3)基尼系數(X3)：該指標反映一國國民收入分配的均等化程度，國際上普遍認為一國基尼系數大于0.35時，收入分配差距較大，因而可以將該項指標評估標準值確定為0.35。該指標是一個逆向指標，越小說明國民收入分配越均等。

(4)失業(yè)率(X4)：該指標反映一國失業(yè)狀況，國際上普遍認為一國失業(yè)率不超過4%，是一個正常的失業(yè)率，因而可以將該指標評估標準值確定為4%。該指標也屬于逆向指標。

(5)社會保障基金結余率(X1)：該指標在財務上反映社會保障可持續(xù)發(fā)展狀況。但是需要說明的是社會保障基金籌集模式不同，結余率也不同，但理論界一般認為社會保障基金至少要有三個月的儲備來應付社會保障支付的需要，因而可以將該項指標評估標準值確定為25%。

(6)社會保障基金收益率(X6)：該指標反映社會保障基金增值能力和投資管理能力。投資收益率是以同期銀行存款利率還是以國債利率作為該項評估指標標準值，有不同的觀點，本文將該項指標評估標準值確定為同期國債利率。

2.反映社會保險績效的評估指標

社會保險績效評估指標由養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和工傷保險績效評估指標構成。其主要評估指標有：

(1)養(yǎng)老保險覆蓋率(X7)：該項指標反映政府養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，理論上養(yǎng)老保險覆蓋率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(2)養(yǎng)老金替代率(X8)：指養(yǎng)老金額/退休前工資額，該項指標反映養(yǎng)老保險支付水平，國際上一般認為替代率在60%—70%比較合理，因而可以將該項指標評估標準值確定為60%，當然，在計算該項指標評估值時需技術處理，該項指標過高過低都不合理。

(3)養(yǎng)老保險基金結余率(X9)：該項指標在財務上反映養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展狀況，與社會保障基金結余率相似，可以將該項指標評估標準值確定為25%。

(4)失業(yè)保險覆蓋率(X10)：該項指標反映政府失業(yè)保險制度的覆蓋面，理論上失業(yè)保險覆蓋率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(5)失業(yè)金替代率(X11)：指失業(yè)金/退休前工資額，該項指標反映失業(yè)保險支付水平。1988年國際勞工組織第168號《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》規(guī)定，失業(yè)金替代率不低于50%，世界各國失業(yè)金替代率一般在40%—80%之間，因而可以將該項指標評估標準值確定為50%，當然，在計算該項指標評估值時也需技術處理，該項指標過高過低都不合理。

(6)醫(yī)療保險覆蓋率(X12)：該項指標反映政府醫(yī)療保險制度的覆蓋面，理論上醫(yī)療保險覆蓋率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(7)醫(yī)療保險支付率(X13)：該項指標反映醫(yī)療保險機構承擔投保人的醫(yī)療費用比例。國際上承擔比例普遍在80%左右，因而可以將該項指標評估標準值確定為80%。

(8)工傷保險覆蓋率(x14)：該項指標反映政府工傷保險制度的覆蓋面，理論上工傷保險覆蓋率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(9)工傷津貼替代率(X15)：指工傷津貼額/工傷者原工資額，該項指標反映工傷保險支付水平。根據國際勞工大會1964年121號公約規(guī)定，工傷津貼替代率為60%，大多數國家的比例在60%—75%，因而可以將該項指標評估標準值確定為60%。

3.反映社會救助績效的評估指標

(1)人口貧困率(X16)：指全國貧困人口數/全國人口數，該項指標反映全國貧困狀況，國際上一般認為一國貧困率的正常值不應超過5%，因而可以將該項指標評估標準值確定為5%，該指標也是逆向指標。

(2)貧困人口救助率(X17)：該項指標反映政府貧困救助的覆蓋面，理論上的貧困人口救助率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(3)災害救助率(X18)：該項指標反映政府災害救助的覆蓋面，理論上的災害救助率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(4)弱勢群體醫(yī)療救助率(X19)：指弱勢群體醫(yī)療受救助人數/弱勢群體醫(yī)療救助需求人數，該項指標反映政府對弱勢群體醫(yī)療救助的覆蓋面，理論上的弱勢群體醫(yī)療救助率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(5)弱勢群體法律援助率(X20)：指弱勢群體法律受援助人數/弱勢群體法律援助需求人數，該項指標反映政府對弱勢群體法律援助的覆蓋面，理論上的弱勢群體法律援助率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

4.反映社會優(yōu)撫績效的評估指標

(1)軍人保險覆蓋率(X21)：該指標反映軍人保險的覆蓋面，理論上的軍人保險覆蓋率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(2)軍人就業(yè)安置率(X22)：該指標反映政府對退伍、轉業(yè)軍人就業(yè)安置情況，理論上的就業(yè)安置率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(3)傷殘撫恤金水平(X23)：指傷殘撫恤金/當年人均工資額，該指標反映傷殘軍人撫恤金支付水平，根據傷殘程度不同，傷殘撫恤金水平不同，可以將該指標評估標準值可以確定為40%。

(4)死亡撫恤金水平(X24)：指死亡撫恤金／當年人均工資額，該指標反映對死亡軍人家屬撫恤金支付水平，可以將該指標評估標準值確定為30%。

5.反映社會福利績效的評估指標

社會福利既包括精神福利也包括物質福利，精神福利很難用具體的評估指標來衡量，有些物質福利也是很難用指標來衡量，本文研究的績效評估指標僅僅考慮物質福利中的部分評估指標。

(1)殘疾人就業(yè)率(X25)：該指標反映殘疾人就業(yè)狀況。理論上殘疾人就業(yè)率應是100%，但由于整個社會就業(yè)狀況對殘疾人的影響，因而可以將該項指標評估標準值確定為社會總體平均就業(yè)率。

(2)殘疾津貼水平(X26)：指殘疾人津貼／當年人均工資額，該指標反映政府對殘疾人照顧程度，該指標在國際上大約在20%左右，因而可以將該項指標評估標準值確定為20%。

(3)特殊教育入學率(X27)：該指標反映政府對殘疾兒童教育照顧程度。理論上特殊教育入學率應是100%，因而可以將該項指標評估標準值確定為100%。

(4)老年福利津貼水平(X28)：指政府對高年老人支付的除養(yǎng)老金外的福利津貼頗/人均工資額，該指標反映政府對高年老人的經濟照顧程度。該指標在國際上有老年福利津貼的國家大約在10%左右，因而可以將該項指標評估標準值確定為10%。

(5)老人福利院床位擁有率(X29)：指老人福利院床位數/老人數，該指標反映老人福利院服務狀況。根據國際上老年人福利院發(fā)展情況，結合我國老年人需求來看，可以將該指標評估標準值確定為5%。

(6)義務教育入學率(X30)：該指標反映國家提供的義務教育程度。理論上義務教育入學率應是100%，因而可以將該指標評估標準值確定為100%。

(7)助學貸款發(fā)放率(X31)：該指標反映政府對貧困學生助學貸款力度。理論上助學貸款發(fā)放率應是100%，因而可以將該指標評估標準值確定為100%。

(8)婦女就業(yè)率(X32)：該指標反映婦女就業(yè)程度。理論上婦女就業(yè)率應是100%，但考慮到社會總體就業(yè)狀況對婦女就業(yè)的影響，可以將該指標評估標準值確定為社會平均就業(yè)率。

(9)廉租房提供率(X33)：該指標反映政府廉租房提供力度。理論上廉租房提供率應是100%，因而可以將該指標評估標準值確定為100%。

(10)經濟適用房提供率(x34)：該指標反映政府經濟適用房提供力度。理論上經濟適用房提供率應是100%，因而可以將該指標評估標準值確定為100%。

(11)住房公積金覆蓋率(X35)：該指標反映住房公積金的覆蓋面。理論上住房公積金覆蓋率應是100%，因而可以將該指標評估標準值確定為100%。

6.對評估指標權重、標準值確定的說明

對各類、各項指標權重可以采取按照重要性及影響程度來賦予，也可以采取平均化的方法。在本指標體系權重確定時遵循這樣的原則：在不明確各指標重要性差別時盡量采取將同一級指標權重平均化的辦法，以避免人為因素對各指標分值的影響，最終造成綜合得分的偏差；對于能夠明確并能判斷出重要程度差別的指標，可以根據其重要程度的不同賦予不同的權重。

標準值確定采取三種方式：一是根據國際上公認的標準為標準值；二是根據國際上平均標準作為標準值；三是將某一指標理論上的理想值作為標準值。

7.評價值的確定

對于每個定量指標評價值可以采用指數法來確定。對于正向指標，指標評價值=某指標的實際儉該指標的標準值；對于逆向指標，指標評價值=某指標的標準值/該指標的實際值。

對于政府社會保障績效的總體評估評價值，可以采用綜合評價方法。附表中的每個三級評估指標都從不同的側面反映政府社會保障績效狀況，但要反映政府社會保障績效的總體狀況，就需要對上述評估指標進行綜合評價。可以采用多目標線性加權函數法，即常用的綜合評分法，其函數公式為：

上式中，Bi是某二級評估指標的評價值，Xi是某三級評估指標的評價值，凡是某三級評估指標在層次下的權數；AL是某一級評估指標的評價值，Wi是某二級評估指標在層次下的權數；Y是總評估指標的評價值，QL是某一級評估指標在層次下的權數。

(二)定性指標體系

定量指標體系從客觀的角度上反映政府社會保障績效程度，同時也應該有一些主觀指標體系來反映人們對政府社會保障的態(tài)度和取向?？梢杂脻M意度來衡量，對于每項指標的滿意度，可量化成非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意、非常不滿意五個層次，每個層次系數可以分別以100、80、60、40、20計量，以此來計量各分類指標和總體指標的公眾滿意度。

定性評估指標體系可以根據附表的五個一級指標、十九個二級指標設置評價表，對政府社會保障的滿意度進行主觀評估，由于篇幅有限，本文不再一一說明。

定性指標評價值的計算，可以將公眾評價表評價結果按照一定分值加權平均進行計量。

(三)定量指標評價值與定性指標評價值的比較

本文在研究政府社會保障績效評估指標體系時，對于定量指標評價值和定性指標評價值是分別計算并得出結果的，沒有將兩者分別設置權數合并計算總的績效評估結果，主要是考慮到定量評估指標數據來自于歷年統(tǒng)計資料，是政府社會保障績效的客觀反映，而定性指標評價值由主觀判斷得到，其指標值或多或少受到個體的主觀因素影響，存在隨機性和不可控性，會對政府社會保障績效評估的整體結果產生較大的影響。

鑒于上述原因，我們可以將定量指標評價值和定性指標評價值進行比較分析。在比較過程中，一般會出現兩者不一致的情況，我們必須對存在的差距進行分析，找出評估差距的原因，政府及時對社會保障的具體政策措施、服務、社會保障的財政投入、政府社會保障的思路進行改進、校正。由于公眾對政府社會保障的要求不斷提高，因而定性指標評價值一般會低于定量指標評價值。但是，一旦政府社會保障績效定量指標評價值、定性指標評價值都同時達到一個臨界點時，則反映政府社會保障已經失去其應有的功能，已經不能被公眾所認同。

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2006年12月25日 中國保險網 作者:曹信邦來源：《社會保障制度》2006年第1期