二支柱的養(yǎng)老金體制

記 者：英國現(xiàn)有養(yǎng)老金體制是怎樣的結(jié)構(gòu)？

胡云超：英國養(yǎng)老金體制采取的是二支柱結(jié)構(gòu)形式。第一支柱結(jié)構(gòu)為統(tǒng)一繳費率的“國家基本養(yǎng)老金”；第二支柱結(jié)構(gòu)為與個人收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金計劃。其中，收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃具有一定的復雜性。根據(jù)提供養(yǎng)老計劃主體的不同，可以分成三種性質(zhì)不同的養(yǎng)老金計劃，即國家提供的“國家收入關(guān)聯(lián)計劃”(國家管理、現(xiàn)收現(xiàn)付)、雇主單位提供的“職業(yè)養(yǎng)老金計劃”、商業(yè)機構(gòu)或社團提供的“個人養(yǎng)老金計劃”(私人機構(gòu)發(fā)起和管理、完全積累制)。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃無論是由誰提供，作為雇員只能參加其中的一種，而不能同時參加兩個及兩個以上。

記 者：不同形式的養(yǎng)老金計劃，承擔的養(yǎng)老責任份額各是多少？

胡云超：目前，英國退休雇員養(yǎng)老金收入中，國家與私人部門(市場)承擔的比例為60∶40。按照英國政府設(shè)定的漸進改革目標，上述比率在2025年要達到50∶50，到2050年，該比率要達到40∶60。也就是說，私人部門將承擔養(yǎng)老金支付的主要責任。

養(yǎng)老責任向私人部門轉(zhuǎn)移

記 者：英國的養(yǎng)老制度改革大致經(jīng)歷了怎樣的過程？

胡云超：在改革之前，英國有關(guān)養(yǎng)老金的一系列社會政策體現(xiàn)了一個基本理念，即國家在保障老年人生存福利方面承擔的責任逐漸增強，老年人的福利和政府在保障老年人生活方面的開支不斷增長。以1986年社保改革為標志，英國開始嘗試把以前國家承擔的部分養(yǎng)老責任向社會的私人部門轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金福利和養(yǎng)老支出占GDP比例與此前狀況呈相反的趨勢。上世紀90年代以來，英國除了繼續(xù)堅持降低國家在養(yǎng)老方面的責任外，開始逐步加強對私人部門養(yǎng)老金計劃的規(guī)范和監(jiān)管。1997年工黨上臺執(zhí)政后，在總體繼承保守黨社會福利政策的基礎(chǔ)上，進行了旨在擴大養(yǎng)老金計劃覆蓋面、減輕老年人貧困狀況的改革。

記 者：請談?wù)動?986年社保改革的具體內(nèi)容。

胡云超：1986年社保法案，吹響了英國政府力圖降低公共財政養(yǎng)老支出，并向私人部門轉(zhuǎn)移養(yǎng)老責任的號角。它具體體現(xiàn)在兩個方面，一是降低國家公共養(yǎng)老金的待遇水平；二是發(fā)展私人部門養(yǎng)老金計劃。

具體來說，首先通過修訂“國家收入關(guān)聯(lián)計劃”，降低國家養(yǎng)老金支付水平，讓該計劃與“職業(yè)養(yǎng)老金計劃”和“個人養(yǎng)老金計劃”相比失去吸引力，從而也減少政府養(yǎng)老負擔。其次，改革“職業(yè)養(yǎng)老金計劃”，允許雇主機構(gòu)設(shè)立“繳費確定型”而不是“待遇確定型”的“職業(yè)養(yǎng)老金計劃”，為小企業(yè)主設(shè)立“職業(yè)養(yǎng)老金計劃”提供了方便。三是引入“個人養(yǎng)老金計劃”。

“個人養(yǎng)老金計劃”是1986年社保法最引人注目的地方，也是英國養(yǎng)老金體制中的一個創(chuàng)新?！皞€人養(yǎng)老金計劃”不是由國家提供，也不是由雇主機構(gòu)提供，而是由保險公司和其他金融中介機構(gòu)負責設(shè)計并提供給個人選擇的養(yǎng)老金計劃。雇員可以像在超市購物一樣，比較各家金融機構(gòu)提供的“個人養(yǎng)老金計劃”，選擇最適合自己的產(chǎn)品。為鼓勵雇員參加新推出的“個人養(yǎng)老金計劃”，政府推出了優(yōu)惠政策。

記 者：英國1986年的社保改革取得了怎樣的結(jié)果？

胡云超：這次改革應(yīng)該說是比較成功的，它基本上解決了國家財政因為老年人口提供福利而面臨負擔過重的問題，實現(xiàn)了養(yǎng)老責任從國家向私人部門轉(zhuǎn)移的目標。從國際比較的角度看，英國后來的養(yǎng)老金支付成本之所以能夠處于較低水平，1986年的改革功不可沒。

政府成為規(guī)范監(jiān)管者

記 者：國家在社會養(yǎng)老保障中責任的減輕，是否不可避免地會帶來一些新問題？

胡云超：改革帶來的新問題，主要表現(xiàn)在兩方面：第一，在基本完成向私人部門轉(zhuǎn)移養(yǎng)老責任以后，由于政府對私人部門開辦的養(yǎng)老金計劃監(jiān)管不力和立法滯后，“職業(yè)養(yǎng)老金計劃”和“個人養(yǎng)老金計劃”都存在發(fā)起人為謀取自身利益而嚴重侵害其成員福利的現(xiàn)象，如1991年發(fā)生的麥克威爾挪用職業(yè)養(yǎng)老基金丑聞事件；第二，由于過分強調(diào)降低公共財政養(yǎng)老負擔和減少公共養(yǎng)老金支出，導致英國出現(xiàn)了大批新的領(lǐng)取退休金的貧困人口。

記 者：如此看來，這兩大問題將成為英國養(yǎng)老金政策下一步改革的焦點。

胡云超：是的。麥克威爾丑聞促使英國政府迅速轉(zhuǎn)換角色定位，從養(yǎng)老金的主要提供者轉(zhuǎn)換到養(yǎng)老金市場的規(guī)范和監(jiān)管者這樣的新角色上來。綜觀英國90年代前半期的養(yǎng)老金改革，雖然保守黨政府一如既往，繼續(xù)降低國家公共計劃的養(yǎng)老金待遇標準，堅持向私人部門轉(zhuǎn)移養(yǎng)老責任，但有關(guān)私人部門養(yǎng)老金計劃的規(guī)范、監(jiān)管問題，有關(guān)為養(yǎng)老金計劃成員提供有效服務(wù)問題等，成為政府制定政策時更為關(guān)注的主題。

記 者：加強規(guī)范和監(jiān)管，主要采用什么措施？

胡云超：簡單地說，首先是制訂新的養(yǎng)老金法案，強化養(yǎng)老金的安全措施；其次，構(gòu)建“私人部門養(yǎng)老金計劃”監(jiān)管組織體系，加強對養(yǎng)老金計劃成員服務(wù)的責任；第三，打擊“個人養(yǎng)老金計劃”營銷中的欺騙行為，維護養(yǎng)老金計劃成員的利益。

“為不能工作的人保險”

記 者：那對另一個焦點問題，英國政府怎樣予以解決？

胡云超：1997年，英國工黨政府上臺后，發(fā)布了所謂“第三條道路”的施政綱領(lǐng)，要“重塑”英國。在國家福利改革方面，工黨政府在1998年11月發(fā)表了題為《新福利契約：養(yǎng)老金中的合作》的綠皮書，提出了新福利制度的8項目標。其中的“新”意主要在于：開始注意到因保守黨政府特別強調(diào)減少國家福利成本而導致的廣泛存在的貧困人口問題(兒童、老年人、殘疾人)，并以“建設(shè)性”的姿態(tài)去解決它，積極促進就業(yè)、幫助弱勢群體。用工黨自己的話來說，就是“為那些能夠工作的人服務(wù)，為那些不能工作的人保險”。

記 者：“為不能工作的人保險”，如何做到？

胡云超：工黨政府在不改變既定養(yǎng)老金計劃總體結(jié)構(gòu)的前提下，制定新的措施，擴大養(yǎng)老金計劃的覆蓋率，把更多的人納入養(yǎng)老保障體系。一個措施是建立“國家第二養(yǎng)老金”，讓原先由于收入限制而無法納入“收入關(guān)聯(lián)”養(yǎng)老金計劃的人，也能獲得與“國家基本養(yǎng)老金”類似的養(yǎng)老計劃。另一個措施是針對養(yǎng)老金計劃傭金和管理費過高的問題，建立和支持低管理成本的“存托養(yǎng)老金計劃”。

其次，政府建立“最低收入保證”制度，對低收入的家庭進行補貼。在養(yǎng)老保障方面，規(guī)定75歲以下的單身退休人員家庭和75歲以上的夫婦雙退休家庭，如果領(lǐng)取的退休金加上其他收入低于政府規(guī)定的最低收入，政府將發(fā)放補貼，將家庭收入至少補足到國家規(guī)定的最低收入水平。

社保改革提升經(jīng)濟運行效率

記 者：經(jīng)過上世紀90年代的改革，英國的養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)是否基本穩(wěn)定下來？

胡云超：是的。無論是國家的公共養(yǎng)老金計劃，還是私人部門的養(yǎng)老金計劃，都有針對不同收入階層的相應(yīng)安排。這大大提高了工作人口的養(yǎng)老金計劃覆蓋率，達到了既減輕國家財政負擔又減少老年貧困人口的目的。當然，機制上還會有一些缺陷，比如“積累制”養(yǎng)老金計劃，本身存在的內(nèi)在風險還沒有得到很好的解決，“安全性”的問題將是英國未來制定養(yǎng)老金政策關(guān)注的重點之一。

記 者：如何評價英國養(yǎng)老制度的改革？

胡云超：在改革過程中，執(zhí)政黨更替帶來的政策著重點轉(zhuǎn)移的特征是非常明顯的，但整體的改革精神卻貫穿始終。目前，英國這種低成本的社會保障支出體系對提升英國經(jīng)濟運行效率和增強其在全球化背景下的國際競爭力，起到了有力的推動和促進作用。近年來，英國宏觀經(jīng)濟形勢良好，經(jīng)濟穩(wěn)定增長，失業(yè)率和通貨膨脹率低于歐盟平均水平，是西歐經(jīng)濟業(yè)績表現(xiàn)最好的國家之一?？陀^地說，良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和穩(wěn)定增長局面，與社會養(yǎng)老制度的改革和私人養(yǎng)老金的引入與發(fā)展，以及其他福利政策的改革成果是密不可分的。

2006年12月21日 10:58 人民網(wǎng)—華東新聞本報記者 余榮華